文/趙中華(中國物業(yè)管理協(xié)會(huì )法律政策工作委員會(huì )副主任、北京瀛和律師事務(wù)所物業(yè)管理法律事務(wù)部主任)
《北京市物業(yè)管理條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“條例”)自2020年3月27日頒布以來(lái),社會(huì )高度關(guān)注,行業(yè)熱烈討論。4月24日,北京市召開(kāi)生活垃圾分類(lèi)和物業(yè)管理推進(jìn)大會(huì ),蔡奇書(shū)記專(zhuān)門(mén)強調要把物業(yè)管理作為“一把手”工程來(lái)抓,以實(shí)施條例為契機,動(dòng)員全市各方面力量,齊心協(xié)力抓好物業(yè)管理這個(gè)“關(guān)鍵小事”。
筆者認為,相對于2010年的《北京市物業(yè)管理辦法》,本次的條例主要有以下創(chuàng )新:
一、構建黨建引領(lǐng)社區治理框架下的物業(yè)管理體系
條例明確規定未來(lái)北京市物業(yè)管理,要構建黨建引領(lǐng)社區治理框架下的物業(yè)管理體系。條例中多個(gè)條款,都體現了這一立法目的:
第一,發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用,構建共同參與的社區治理框架。條例第三條規定,業(yè)主、業(yè)主組織與物業(yè)企業(yè)雙方之間不再僅僅是物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)中互相對立的甲方乙方,也是黨領(lǐng)導下的社區治理的共同參與者。這一規定有助于理順社區居委會(huì )、業(yè)委會(huì )、物業(yè)企業(yè)各方關(guān)系,彌合雙方爭議,減少物業(yè)管理矛盾糾紛。
第二,發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用,加強對業(yè)委會(huì )工作領(lǐng)導。條例第三條在“紅色物業(yè)”的基礎上,提出同時(shí)要建立“紅色業(yè)委會(huì )”,社區黨組織引導和支持業(yè)主中的黨員積極參選業(yè)委會(huì )委員,通過(guò)法定程序擔任業(yè)委會(huì )委員。條例第三十五條、四十五條規定,業(yè)委會(huì )召開(kāi)業(yè)主大會(huì )會(huì )議、業(yè)委會(huì )會(huì )議,要向居委會(huì )(村委會(huì ))報告,居委會(huì )(村委會(huì ))應當(可以)派代表參加。根據市住建委公布的信息,未來(lái)三年北京市將把提高黨的組織和工作覆蓋率作為需要開(kāi)展的重點(diǎn)工作。
第三,發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用,加強對物業(yè)企業(yè)工作領(lǐng)導。為了促進(jìn)物業(yè)企業(yè)積極參與社區治理,條例第六十六條規定物業(yè)企業(yè)的項目負責人要在到崗之日起三年內到項目所在地的居委會(huì )、村委會(huì )報到,在居委會(huì )、村委會(huì )的監督、指導下參與社區治理工作。條例第九十三條規定,未按規定向社區報到的物業(yè)企業(yè),將由街道辦事處、鄉鎮人民政府給予行政處罰。條例第六十七條還規定,區住建委、街道鄉鎮和居委會(huì )(村委會(huì ))可以委托專(zhuān)業(yè)評估機構對物業(yè)企業(yè)參與社區治理情況進(jìn)行評估。
二、明確政府監管部門(mén)職責
條例涉及的政府部門(mén),除了住建部門(mén)以外,還包括民政、規自、公安、消防、城管執法等二十余個(gè)部門(mén)。本次條例對各部門(mén)在物業(yè)管理中的分工規定的比較明確。
(一)市、區兩級住建委
市、區兩級住建委作為物業(yè)管理的行業(yè)主管部門(mén),在物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)監管中發(fā)揮著(zhù)不可替代的作用:
一是條例第六條第一款規定,市住建委建立健全業(yè)委會(huì )、物業(yè)管理委員會(huì )委員培訓制度,區住建委組織對轄區內業(yè)委會(huì )、物管委委員開(kāi)展培訓是一大亮點(diǎn)。通過(guò)對物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)甲方主體的培訓,讓業(yè)委會(huì )委員、物管委委員在法律框架內開(kāi)展工作。
二是條例第六十八條規定,市住建委根據物業(yè)服務(wù)合同履行、投訴處理和日常檢查等情況,對物業(yè)服務(wù)企業(yè)實(shí)施分類(lèi)監管,建立激勵和懲戒制度。對物業(yè)企業(yè)實(shí)施信用管理有利于解決北京市12345市民熱線(xiàn)反映的物業(yè)管理凸出問(wèn)題。
三是條例第四條第二款和第四章第三節規定了通過(guò)加大老舊小區綜合整治帶動(dòng)物業(yè)長(cháng)效機制的建立。對老舊小區,要在社區黨組織的統籌領(lǐng)導下,成立物業(yè)管理委員會(huì ),引導小區居民參與社區治理,共同決策小區公共事務(wù),積極引入專(zhuān)業(yè)化的物業(yè)管理,逐步擴大物業(yè)管理的覆蓋面。
此外,條例還規定市住建委要制定前期物業(yè)管理辦法等條例配套政策和臨時(shí)管理規約等示范文本;區住建委承擔參與物業(yè)管理區域劃分、物業(yè)項目承接查驗和項目交接等物業(yè)管理其他監管職責。
(二)其他相關(guān)部門(mén)
相對于《北京市物業(yè)管理辦法》,條例在第六條第三款對發(fā)展改革、民政、財政、規劃自然資源、城市管理、水務(wù)、市場(chǎng)監管、園林綠化、人防等相關(guān)主管部門(mén)的職責列舉式原則規定基礎上,通過(guò)條例第九十八條對物業(yè)管理區域內各類(lèi)違法行為,明確規定由不同相關(guān)部門(mén)予以行政處罰,從而明確了其他相關(guān)部門(mén)在物業(yè)管理活動(dòng)中的職責。
三、政府職能下沉,賦權街道
相對于《北京市物業(yè)管理辦法》,本次條例立法中政府監管屬地原則,權力和職責下沉色彩非常鮮明,具體體現在:
(一)區政府
條例第七條規定了區人民政府在物業(yè)管理政府監管中要承擔的兩項職責:一是加強對本轄區內物業(yè)管理工作的組織領(lǐng)導,建立物業(yè)管理綜合協(xié)調工作機制;二是組織轄區內街道辦事處、鄉鎮人民政府、住房和城鄉建設或者房屋主管部門(mén)及相關(guān)部門(mén)和單位,統籌推進(jìn)轄區內物業(yè)管理各項工作,協(xié)調解決轄區內物業(yè)管理重大問(wèn)題。
(二)街道辦事處、鄉鎮人民政府
條例第七條規定,街道辦事處、鄉鎮人民政府將履行下列職責:一是組織、協(xié)調、指導本轄區內業(yè)主大會(huì )成立和業(yè)主委員會(huì )選舉換屆、物業(yè)管理委員會(huì )組建,并辦理相關(guān)備案手續;二是指導、監督業(yè)主大會(huì )、業(yè)主委員會(huì )、物業(yè)管理委員會(huì )依法履行職責,有權撤銷(xiāo)其作出的違反法律法規和規章的決定;三是參加物業(yè)承接查驗,指導監督轄區內物業(yè)管理項目的移交和接管,指導、協(xié)調物業(yè)服務(wù)人依法履行義務(wù),調處物業(yè)管理糾紛;四是統籌協(xié)調、監督管理轄區內物業(yè)管理活動(dòng)。
此外,條例第八條、第九條還賦予了街道辦事處、鄉鎮人民政府開(kāi)展行政綜合執法、突發(fā)事件應對中統籌調度等職權。相對于《北京市物業(yè)管理辦法》的相關(guān)規定,街道辦事處、鄉鎮人民政府在履行上述第一、二項職責基礎上,增加了第三、四項,對轄區內物業(yè)管理活動(dòng)進(jìn)行全面的監督管理。從《關(guān)于加強新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》到《北京市街道辦事處條例》,街道辦事處、鄉鎮人民政府在城市管理和社會(huì )治理中的作用將得到進(jìn)一步的發(fā)揮。條例的相關(guān)規定,明確了未來(lái)通過(guò)物業(yè)管理監管重心的下移,通過(guò)賦權街道,讓街道作為物業(yè)服務(wù)的市場(chǎng)的主要監管主體,推動(dòng)物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)的健康和有序。
(三)社區居委會(huì )、村委會(huì )
在完善城市治理體系和城鄉基層治理體系,推動(dòng)城市治理的重心和配套資源向街道社區下沉的背景下,居民委員會(huì )、村民委員會(huì )市憲法規定基層群眾性自治組織,除了要履行好群眾性自治組織自身的職能外,還被賦予了協(xié)助街道辦事處、鄉鎮人民政府開(kāi)展政府工作的職責。條例第八條規定,居民委員會(huì )、村民委員會(huì )在街道辦事處、鄉鎮人民政府的指導下開(kāi)展具體工作:一是建立黨建引領(lǐng)下的物業(yè)管理協(xié)商共治機制;二是有權就業(yè)主反映的物業(yè)管理事項向業(yè)主大會(huì )、業(yè)主委員會(huì )進(jìn)行詢(xún)問(wèn),引導規范運作;三是指導、監督物業(yè)服務(wù)人依法履行義務(wù),調解物業(yè)管理糾紛。
四、通過(guò)信用管理加強對物業(yè)企業(yè)的日常監管。
對物業(yè)企業(yè)而言,本次的北京條例明確規定了物業(yè)企業(yè)的法定義務(wù)、權利及權利救濟,對物業(yè)企業(yè)的監管重點(diǎn)是行為管理和信用管理,最終是讓守信的物業(yè)企業(yè)一路暢通,讓失信的企業(yè)寸步難行。條例第六十八條規定,市住建委應當根據物業(yè)服務(wù)合同履行、投訴處理和日常檢查等情況,對物業(yè)服務(wù)企業(yè)實(shí)施分類(lèi)監管,建立激勵和懲戒制度。具體體現在:
(一)物業(yè)企業(yè)管理服務(wù)義務(wù)
1.物業(yè)企業(yè)的法定義務(wù)。條例第六十五條規定了物業(yè)企業(yè)除了履行合同約定義務(wù)之外還應當履行的法定義務(wù),對于未按照第六十五條履行法定義務(wù)的企業(yè),條例第九十二條規定了由區住建委或者房管局、公安部門(mén)和城管綜合執法部門(mén)給予行政處罰。
2.物業(yè)企業(yè)的公示義務(wù)。條例第七十條規定了物業(yè)企業(yè)的公示義務(wù)。既是保障業(yè)主的知情權、監督權和收益權的要求,也是物業(yè)企業(yè)遵守公平公開(kāi)的市場(chǎng)規則的要求。對于未按規定履行公示義務(wù)的企業(yè),條例第九十四條規定由區住建委或者房管局給予行政處罰。
3.物業(yè)企業(yè)的建檔和保存檔案資料的義務(wù)。條例第七十一條規定了物業(yè)企業(yè)建檔和檔案資料保管義務(wù)。建立和保存檔案資料既是對物業(yè)企業(yè)服務(wù)過(guò)程的記錄,也是未來(lái)物業(yè)項目承接查驗的重要依據。對于未按規定建立、保存相關(guān)檔案資料的,由區住建委或者房管局給予行政處罰。
4.物業(yè)企業(yè)對公共收益的管理義務(wù)。條例第七十四條規定了物業(yè)企業(yè)利用共用部分經(jīng)營(yíng)的公共收益管理。實(shí)踐中利用共用部分經(jīng)營(yíng)非常常見(jiàn),同時(shí)也非常不規范,由此引發(fā)的物業(yè)矛盾糾紛比比皆是。對于未按規定,擅自開(kāi)展經(jīng)營(yíng)或者挪用、侵占公共收益的行為,條例第九十七條、第九十六條分別設定了罰則。
5.依法做好物業(yè)項目交接的義務(wù)。條例第七十六條規定了物業(yè)企業(yè)在項目交接中應當履行的義務(wù)。新老物業(yè)的交接因為涉及到重大利益調整,一直以來(lái)都是小區業(yè)主和主管部門(mén)頭痛的問(wèn)題。對涉及經(jīng)濟利益的問(wèn)題通過(guò)經(jīng)濟處罰的方式,讓企業(yè)做利益衡量,或許是一個(gè)好的解決問(wèn)題的辦法。條例第九十七條對物業(yè)企業(yè)違法交接義務(wù),規定對拒不移交有關(guān)資料或者財物的,處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款;拒不退出物業(yè)管理區域的,自規定時(shí)間屆滿(mǎn)次日起處每日一萬(wàn)元的罰款。物業(yè)服務(wù)人有違反治安管理行為的,由公安機關(guān)依法給予治安管理處罰。
6.日常管理服務(wù)中應當履行的義務(wù)。條例第七十九條、八十條、八十八條分別規定物業(yè)企業(yè)在業(yè)主裝飾裝修、停車(chē)管理服務(wù)、設施設備巡查和維保等方面的法定義務(wù)。
(二)明確物業(yè)企業(yè)權利及權利救濟
1.業(yè)主欠費的權利救濟。條例第七十二條規定了業(yè)主欠費的權利救濟,主要是訴訟或者申請仲裁(物業(yè)服務(wù)合同中有仲裁條款)。訴訟看似是一個(gè)好的權利救濟途徑,但是實(shí)踐中且不說(shuō)選擇性、限制性立案的問(wèn)題,即便是立案了,訴訟周期也是曠日持久,很多業(yè)主一審一旦敗訴,必然會(huì )上訴。未來(lái)對于欠費金額在5萬(wàn)以下,可以適用法院的小額訴訟程序,實(shí)行一審終審,審限最長(cháng)三個(gè)月。
2.物業(yè)費的評判依據。條例第七十三條規定,物業(yè)服務(wù)收費實(shí)行市場(chǎng)調節價(jià)并適時(shí)調整。市住建委應當發(fā)布住宅小區物業(yè)服務(wù)項目清單,明確物業(yè)服務(wù)內容和標準。物業(yè)管理行業(yè)協(xié)會(huì )應當監測并定期發(fā)布物業(yè)服務(wù)項目成本信息和計價(jià)規則,供業(yè)主和物業(yè)服務(wù)人在協(xié)商物業(yè)費時(shí)參考。
3.物業(yè)費的評價(jià)方式。條例第六十七條規定,物業(yè)企業(yè)可以委托專(zhuān)業(yè)評估機構對物業(yè)服務(wù)標準和費用測算進(jìn)行評估。物業(yè)服務(wù)標準和物業(yè)服務(wù)費用相對應是質(zhì)價(jià)相符的市場(chǎng)規則的要求,也是物業(yè)企業(yè)上調物業(yè)費的底層邏輯。
五、細化運作規則,規范業(yè)主和業(yè)主組織
對于實(shí)踐中存在的業(yè)主委員會(huì )成立比例低、運作不規范等問(wèn)題,條例相對于《北京市物業(yè)管理辦法》,從業(yè)主和業(yè)主組織兩個(gè)層面進(jìn)行了制度創(chuàng )新
(一)規范業(yè)主
從規范業(yè)主行為角度,條例第二十八條強調業(yè)主要按時(shí)足額交納物業(yè)費,履行房屋安全使用責任,按照規定分類(lèi)投放生活垃圾。第七十八條列舉了損壞、擅自拆改建筑物承重結構、主體結構等十三項業(yè)主禁止行為,第九十八條對于違反七十八條的禁止行為由有關(guān)主管部門(mén)予以行政處罰。
(二)規范業(yè)主組織
1.將業(yè)主組織納入社區治理。條例第三條規定,要將業(yè)主委員會(huì )或者物業(yè)管理委員會(huì )納入社區治理體系,推動(dòng)在業(yè)主委員會(huì )、物業(yè)管理委員會(huì )中建立黨組織。
2.加強對業(yè)主組織的培訓。條例第八條規定,市住建部門(mén)要建立健全業(yè)主委員會(huì )、物業(yè)管理委員會(huì )委員培訓制度,區住建部門(mén)組織對轄區內業(yè)主委員會(huì )、物業(yè)管理委員會(huì )委員開(kāi)展培訓。
3.強化對業(yè)主大會(huì )、業(yè)委會(huì )和物業(yè)管理委員會(huì )依法履責的指導、監督。條例第八條和第五十一條規定,對業(yè)主大會(huì )、業(yè)主委員會(huì )作出的違反法律法規和規章的決定,街道辦事處、鄉鎮人民政府有權撤銷(xiāo)其作出的違反法律法規和規章的決定。
4.規范業(yè)主大會(huì )籌備組業(yè)主代表、業(yè)主委員會(huì )候選人的任職資格。條例第三十一條、第三十九條規定業(yè)主有拖欠物業(yè)費、被列為失信被執行人等情形不得擔任籌備組的業(yè)主代表和業(yè)主委員會(huì )候選人。
5.規范業(yè)主委員會(huì )候選人產(chǎn)生方式。條例第四十條規定,業(yè)主委員會(huì )候選人由社區黨組織、居民委員會(huì )、村民委員會(huì )推薦,或者業(yè)主自薦或者聯(lián)名推薦。社區黨組織引導和支持業(yè)主中的黨員積極參選業(yè)主委員會(huì )委員,通過(guò)法定程序擔任業(yè)主委員會(huì )委員。
6.明確業(yè)主委員會(huì )委員資格終止情形。條例第四十六條、第四十七條列舉了業(yè)主委員會(huì )委員、候補委員的禁止事項,并規定了業(yè)主委員會(huì )委員、候補委員資格終止的情形。
7.明確業(yè)主大會(huì )和業(yè)主委員會(huì )職責清單。條例第三十四條和第四十四條分別規定了業(yè)主大會(huì )和業(yè)主委員會(huì )的職責清單,并規定業(yè)主委員會(huì )不得擅自行使業(yè)主大會(huì )的職權,業(yè)主大會(huì )也不得授權業(yè)主委員會(huì )行使業(yè)主大會(huì )的職權。
8.規范業(yè)主委員會(huì )備案。條例第四十三條授權街道辦事處、鄉鎮人民政府對于業(yè)主委員會(huì )提交的備案材料要審核材料的真實(shí)性和規范性。
9.引入物業(yè)管理委員會(huì )制度。條例第四章第三節規定,對于不具備成立業(yè)主大會(huì )條件或者成立確有困難的,街道辦事處、鄉鎮人民政府可以組建物業(yè)管理委員會(huì ),負責組織業(yè)主共同決定物業(yè)管理事項,推動(dòng)成立業(yè)主大會(huì ),選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì )。通過(guò)業(yè)委會(huì )(物管會(huì ))的工作,引導小區居民參與社區治理,共同決策小區公共事務(wù),積極引入專(zhuān)業(yè)化的物業(yè)管理,逐步擴大物業(yè)管理的覆蓋面。