城市治理應該像繡花一樣精細。要實(shí)現精細化治理，離不開(kāi)精細化的城市空間。同濟大學(xué)諸大建專(zhuān)家團隊提出，未來(lái)以社區為主要場(chǎng)景的城市建設，既要加強以數字化為代表的新基建，繼續推進(jìn)以“鐵公機”為代表的老基建，還要精準實(shí)施“微基建”。當前“微基建”已經(jīng)成為穩投資、促民資的“新抓手”，有效激發(fā)了民間資本活力，顯現出惠民生、拉內需的強勁作用，亟須政策創(chuàng )新支持。在同濟大學(xué)舉行的超大城市社區“微基建”優(yōu)秀案例分享與智慧治理研討會(huì )上，《半月談內部版》邀請了城市規劃、城市發(fā)展、城市治理、軌道交通等領(lǐng)域的專(zhuān)家多視角解讀“微基建”。
專(zhuān)家表示，要在理順產(chǎn)權、經(jīng)營(yíng)權和收益權的基礎上，推進(jìn)社區服務(wù)業(yè)態(tài)的升級，比如說(shuō)可以將現在的一些物業(yè)公司升級為社區整合服務(wù)供應商，一個(gè)物業(yè)平臺提供多項社區服務(wù)，建立起市場(chǎng)化運營(yíng)模式。通過(guò)政府采購服務(wù)和居民購買(mǎi)服務(wù)，培育更強更多的市場(chǎng)化主體，不僅可以拉動(dòng)投資，還可以建立起多層次的就業(yè)體系，全面激活社區活力。這是社區的發(fā)展動(dòng)力，也是城市可持續發(fā)展的動(dòng)力。
對話(huà)嘉賓
伍江(同濟大學(xué)常務(wù)副校長(cháng)、教授，同濟大學(xué)城市發(fā)展與管理研究基地首席專(zhuān)家)
諸大建(同濟大學(xué)特聘教授、同濟大學(xué)可持續發(fā)展與管理研究所所長(cháng)，上海交通大學(xué)中國城市治理研究院首席科學(xué)家)
陳小鴻(同濟大學(xué)鐵道與城市軌道交通研究院院長(cháng)、同濟大學(xué)城市交通研究院責任教授)
張尚武(同濟大學(xué)建筑與城市規劃學(xué)院副院長(cháng))
李舒(同濟大學(xué)國家創(chuàng )新發(fā)展研究院副院長(cháng)、特聘教授，主持人)
讓城市更加宜居宜業(yè)
李舒：諸大建教授團隊在今年5月提出“微基建”是城市高質(zhì)量發(fā)展的前提和基本條件，“微基建”應該與傳統基建、新基建并行，激活社會(huì )資本參與城市建設，推動(dòng)中國城市高質(zhì)量發(fā)展。提出這個(gè)概念的緣由是什么? 如何定義“微基建”?
諸大建：近年來(lái)，微更新的概念逐漸普及，包括老舊小區改造在內，關(guān)注的主體都是2000年以前修建的小區。但如果新建小區的建造理念沒(méi)有更新，也沒(méi)有更高的標準，傳統基建和新基建就沒(méi)有深入到社區最后一公里的抓手，就不能觸達老百姓身邊的公共服務(wù)供給，城市高質(zhì)量發(fā)展就只能停留在技術(shù)探討層面?！拔⒒ā笔菑娜嗣癯鞘欣砟畛霭l(fā)、對標2035中國城市基本實(shí)現現代化而提出的，主要指居民15分鐘生活圈內的基礎設施和公共服務(wù)體系建設。
伍江：回顧歷史，唐宋時(shí)期中國的城市建設領(lǐng)先全球;鴉片戰爭后，中國城市建設衰落，城市遭到戰亂毀壞。近幾十年，我們的城市一直在高速發(fā)展，與先進(jìn)國家的差距不斷縮小，在這一階段不存在“微基建”，多是大拆大建，主要是解決居民生活生產(chǎn)對空間的剛需;而現在我們超大城市的發(fā)展已經(jīng)從增量時(shí)代轉入存量時(shí)代，就更加關(guān)注城市質(zhì)量和細節問(wèn)題了，例如老舊房屋加裝電梯、停車(chē)配套、文體場(chǎng)所、綠化空間、垃圾分類(lèi)等，產(chǎn)生了諸多“微基建”需求。
陳小鴻：城市建設從增量時(shí)代轉入存量時(shí)代，從一味求大轉入重精重細，這既是主動(dòng)選擇，也是客觀(guān)制約。“上海2035規劃”強調15分鐘生活圈，體現的是公共服務(wù)均等化和精細化，體現在交通上，就是要提升城市運行效率。即通過(guò)公共服務(wù)本地化、在地化建設，讓城市居民擁有更多可自由支配的時(shí)間，這是城市生活品質(zhì)提升的表現，也是城市微觀(guān)層面不斷改善的結果。
張尚武：城市發(fā)展是有規律的。過(guò)去城市建設圍繞工業(yè)化生產(chǎn)展開(kāi)，強調生產(chǎn)效率;現在城市建設圍繞生活在其中的人展開(kāi)，強調宜居宜業(yè)，要塑造新的內循環(huán)，甚至是微循環(huán)，大城市開(kāi)始強調以社區為單元的微觀(guān)結構改進(jìn)。
諸大建：如果說(shuō)老基建、新基建是骨架和神經(jīng)系統，是城市的“面子”，那么社區“微基建”則屬于血肉，是城市的“里子”，跟老百姓生活最接近。
推動(dòng)城市發(fā)展模式創(chuàng )新
李舒：社區是社會(huì )的細胞，是城市建設與發(fā)展的基礎。我國的社區建設通常是自上而下的，由政府、單位或開(kāi)發(fā)商“代建”，居民很少參與規劃設計，所以存在很多細節問(wèn)題，無(wú)法與需求適配。近年來(lái)各地普遍實(shí)施老舊小區改造、社區營(yíng)造提升等項目，資金主要依靠“政府補貼、居民出資”，但由于社區內部物權和利益主體多元復雜，往往造成立項難、建設難、運營(yíng)難?！拔⒒ā焙瓦^(guò)去相比有哪些不同?
諸大建：“微基建”推動(dòng)了超大城市發(fā)展模式的創(chuàng )新。過(guò)去的城市更新改造，如果全部市場(chǎng)化，成本太高，居民承擔不了;如果完全依靠政府財政撥款，政府資金壓力大，很難大面積實(shí)施，也很難保障可持續性。而“微基建”是帶有社會(huì )屬性的私人消費，是準公共物品中的俱樂(lè )部類(lèi)產(chǎn)品，創(chuàng )新了投入機制:以項目制為抓手，更加注重發(fā)揮居民主體作用，形成政府主導、利益相關(guān)者積極參與、市場(chǎng)合作的治理模式，搭建了老百姓有支付意愿、社會(huì )資本有參與空間的平臺，有效破解了難題。
以老舊小區加裝電梯為例，盡管各地政府紛紛出資補貼，但居民仍需分擔不菲的成本，1樓和6樓的居民對電梯的需求度不同、電梯可能影響采光，以及后續運營(yíng)成本等因素，使得居民很難達成共識，推進(jìn)困難。上海市殷行街道采取“微基建BOT模式”，居民無(wú)需預付裝梯費，由電梯公司出資建設，從開(kāi)始使用之日起向電梯公司繳納使用費，期限為15年(使用費按比例分攤:6樓每年3100元;5樓2400元;4樓1800元;3樓1200元;2樓600元;1樓0元，考慮到物價(jià)指數和人力成本隨時(shí)間遞增，使用費每5年增長(cháng)6%)。此外，居民和企業(yè)約定，企業(yè)有權獲得電梯內廣告開(kāi)發(fā)權，用來(lái)補貼電梯使用15年期間的管理和運維費用。15年后，電梯的所有權、使用權、收益權歸該棟居民所有，企業(yè)則在同等條件下享有提供維修維護服務(wù)的優(yōu)先權。這一模式使上海老舊小區改造按下“快進(jìn)鍵”，2019年上海通過(guò)業(yè)主意愿征詢(xún)完成加裝電梯立項的居民樓達到624幢，超過(guò)了過(guò)去7年之和。這種模式下，政府僅需承擔使用費用補貼等引導資金，企業(yè)有一個(gè)長(cháng)期且相對穩定的收益保障，愿意帶資改造和運營(yíng)，業(yè)主通過(guò)讓渡一定年限的運營(yíng)權、收益權和廣告位開(kāi)發(fā)權，解決了電梯后期運營(yíng)保養問(wèn)題，各方利益都得到充分保障。
“螞蟻雄兵”激活民間資本穩定社會(huì )投資
李舒：諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主斯蒂格利茨說(shuō):中國的城市化與美國的高科技發(fā)展將是深刻影響21世紀人類(lèi)發(fā)展的兩大主題。城市是社會(huì )財富的容器，集中了各類(lèi)資源、資本、勞動(dòng)力和創(chuàng )新思維，當然是生產(chǎn)力的中心、社會(huì )發(fā)展的驅動(dòng)器?！拔⒒ā比绾悟寗?dòng)城市發(fā)展和創(chuàng )新，怎樣激活民間投資?
諸大建：“微基建”覆蓋三種類(lèi)型。一是針對過(guò)去社區建造標準低的服務(wù)補缺，諸如加裝電梯、改造車(chē)棚等;二是針對社區公共服務(wù)短板，如社區醫院、康養、無(wú)接觸物流配送服務(wù)等;三是用AI技術(shù)建設社區大腦，讓人工智能進(jìn)社區，這不同于新基建中的大型數字化基礎設施，而是通過(guò)精準記錄和分析等，服務(wù)居民具體的生活需求。
這三種類(lèi)型的“微基建”都能夠有力促進(jìn)經(jīng)濟雙循環(huán)。相對于傳統基建，城市“微基建”單體投資規模小，但量大面廣，集聚起來(lái)可以形成“螞蟻雄兵”的能量。以上海為例，老舊住宅改造，上海約有1.4億平方米的存量，按1000元/平方米計算，預計可以帶來(lái)1400億元的投資拉動(dòng);加裝電梯，上海的市場(chǎng)需求約25萬(wàn)臺，每臺電梯價(jià)格約65萬(wàn)，預計可拉動(dòng)投資超過(guò)1600億元。與上海數字化新基建三年投資2700億元對照，“微基建”的能量并不小。
精細化推進(jìn)“微基建”急盼政策創(chuàng )新
李舒：從您舉的例子可以看到，“微基建”并不微，對穩投資、惠民生、拉內需效果明顯，要精細化實(shí)施“微基建”，當前還面臨哪些難題和瓶頸？
諸大建：第一，“微基建”還處于探索階段，需要政府、投資方、居民各方一事一議，共同協(xié)商，尋找出最優(yōu)化的建設和運營(yíng)方案。由于沒(méi)有“微基建”項目清單和標準化建設指南，會(huì )造成政府部門(mén)因為怕?lián)熑尾桓覜Q策拍板，民間投資怕有合約風(fēng)險不敢投資的情況。
第二，“微基建”合規化會(huì )觸碰“高壓線(xiàn)”，如地下空間的有償使用、消防合規、建筑空間的性質(zhì)變更、更改部分建筑容積率等問(wèn)題，任何一項都可能遇到政策障礙，看似是“微基建”，但審批事項一點(diǎn)也不少，常常出現“卡脖子”。
第三，“微基建”涉及到的空間產(chǎn)權錯綜復雜，涉及實(shí)體空間和虛擬空間的所有權、運營(yíng)權、收益權，需要建立更為清晰的權益分類(lèi)管理和運營(yíng)規則，需要建立起“微基建”運營(yíng)的價(jià)值實(shí)現體系和配套政策，確保權益可明細，收益有保障，群眾有獲得感。
伍江：大基建時(shí)代，政府主導參與的模式確保了城鎮實(shí)現快速建設和發(fā)展。“微基建”由居民協(xié)商規劃，確定投資與收益邊界，通過(guò)政府采購、新增設施有償使用、落實(shí)資產(chǎn)權益及補償等方式，吸引企業(yè)、居民及各類(lèi)社會(huì )力量參與投資、建設、運營(yíng)。過(guò)去幾年，城市更新推動(dòng)緩慢，是因為在微觀(guān)層面沒(méi)有找到價(jià)值。經(jīng)濟學(xué)家應該研究城市建設背后的價(jià)值規律?！拔⒒ā?、老基建和新基建，純粹依靠老百姓不可能推進(jìn)，完全靠政府也不可能完成，需要吸引更多的市場(chǎng)主體介入，而市場(chǎng)主體是為價(jià)值而來(lái)的。要建立起“微基建”的投資和收益模型，靠市場(chǎng)運營(yíng)就可以收回投資的，放開(kāi)讓社會(huì )資本參與，需要政府補貼或政府采購服務(wù)的，要有細化的可執行的政府采購清單。
諸大建：“微基建”要想在全國推廣，我有三條建議：
一是將“微基建”納入城市建設的統一規劃，政府部門(mén)組織編制“微基建”清單和項目建設指南，明確不同類(lèi)型的微基建，如何建立起不同的運營(yíng)模式，政府如何出資，居民如何參與，劃出清晰的投資和收益邊界。有了這個(gè)投資目錄清單，就找到了社區民生需求與民間投資的接口。否則，“微基建”項目散亂在千萬(wàn)個(gè)社區，街道又沒(méi)有對接民間資本的強大能力，“微基建”就難以系統化啟動(dòng)和建設。
二是政府部門(mén)要建立“一鍵式服務(wù)”模式，為“微基建”建設和運營(yíng)開(kāi)好路，服好務(wù)?！拔⒒ā笨雌饋?lái)都是“小項目”，但管理部門(mén)一個(gè)都不少，審批事項一項也不能缺，這需要政府部門(mén)簡(jiǎn)化“微基建”的審批流程，以滿(mǎn)足民生需求為導向，廣泛吸引民間資本參與投資，創(chuàng )造良好的“微環(huán)境”和便民化措施。
三是在理順產(chǎn)權、經(jīng)營(yíng)權和收益權的基礎上，推進(jìn)社區服務(wù)業(yè)態(tài)的升級，比如說(shuō)可以將現在的一些物業(yè)公司升級為社區整合服務(wù)供應商，一個(gè)物業(yè)平臺提供多項社區服務(wù)，建立起市場(chǎng)化運營(yíng)模式。通過(guò)政府采購服務(wù)和居民購買(mǎi)服務(wù)，培育更強更多的市場(chǎng)化主體，不僅可以拉動(dòng)投資，還可以建立起多層次的就業(yè)體系，全面激活社區活力。這是社區的發(fā)展動(dòng)力，也是城市可持續發(fā)展的動(dòng)力。
伍江：“微基建”不單改善生活，它既是生活空間的提升，也是生產(chǎn)空間的創(chuàng )造。過(guò)去我們把生產(chǎn)和生活空間一分為二，現在我們需要持續創(chuàng )新融合，在生活空間中創(chuàng )造出生產(chǎn)空間，為城市創(chuàng )造新的價(jià)值。(文字整理:同濟大學(xué)國家現代化研究院副研究員 楊文宇)