以業(yè)主自治為基礎的物業(yè)管理是居民小區最主要的管理方式，也是社會(huì )治理體系的重要組成部分，正在北京參加全國兩會(huì )的全國人大代表，南京地鐵集團有限公司黨委書(shū)記、董事長(cháng)佘才高建議，加快推進(jìn)業(yè)主自治組織立法，從法律角度明確權利義務(wù)，促使業(yè)主自治組織更好地為廣大業(yè)主服務(wù)，促進(jìn)社會(huì )安定和諧。
業(yè)委會(huì )承擔著(zhù)溝通業(yè)主與物業(yè)公司、溝通業(yè)主與相關(guān)監管機構、監督物業(yè)管理等職能。然而，由于缺乏明確的法律地位、權責邊界和運作方式不清晰，業(yè)委會(huì )在很多情況履職行權處于尷尬狀態(tài)，也不利于業(yè)主行使權利。日前，正在北京參加全國兩會(huì )的全國人大代表，南京地鐵集團有限公司黨委書(shū)記、董事長(cháng)佘才高就此建議，加快推進(jìn)業(yè)主自治組織立法。
佘才高說(shuō)，我國正在加快推進(jìn)社會(huì )治理體系和治理能力現代化，居民小區綜合治理是社會(huì )治理體系的重要組成部分，而當前城市居民小區最主要的管理方式是以業(yè)主自治為基礎的物業(yè)管理。近些年來(lái)，業(yè)委會(huì )在疏通小區事務(wù)“堵點(diǎn)”、消除工作“痛點(diǎn)”上發(fā)揮了重大作用。同時(shí)，全國各地物業(yè)管理糾紛問(wèn)題增多，物業(yè)糾紛呈現出訴求多元化、形式多樣化、內容復雜化以及矛盾易激化等特點(diǎn)。比如，業(yè)主大會(huì )權利義務(wù)落實(shí)不到位，對物業(yè)服務(wù)監督不到位，小區環(huán)境維護效果不好；業(yè)主大會(huì )運行機制缺位，業(yè)主委員會(huì )工作專(zhuān)業(yè)性、持續性不足；業(yè)主委員會(huì )及其成員權責不對等，實(shí)踐中存在業(yè)主委員會(huì )權力濫用、不當維權等情況。
“上述問(wèn)題根源在于，當前法律制度體系沒(méi)有明確業(yè)主大會(huì )、業(yè)主委員等業(yè)主自治組織的法律地位、權責邊界和運作方式?！辟懿鸥哒J為，現實(shí)運行中業(yè)主大會(huì )、業(yè)委會(huì )既是物業(yè)管理市場(chǎng)活動(dòng)的甲方、民事活動(dòng)的主體，也是社區治理的抓手，這樣重要的角色沒(méi)有法律地位、不具備民事主體資格，造成其在實(shí)踐活動(dòng)中無(wú)法履責、難以監督、持續性工作能力弱等問(wèn)題。
民法典頒布實(shí)施后，物業(yè)管理內涵發(fā)生了變化。其中物權編第二百七十七條規定，業(yè)主可以設立業(yè)主大會(huì )，選舉業(yè)主委員會(huì )。業(yè)主大會(huì )、業(yè)主委員會(huì )成立的具體條件和程序，依照法律、法規的規定。居民小區管理方式也發(fā)生了變化，物權法賦予了業(yè)主管理建筑物的多種選擇權，包括自行管理、委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)及其他管理人管理等多種方式，等等。
然而，國家層面還沒(méi)有關(guān)于業(yè)主自治組織的相關(guān)法律制定出臺。根據立法法規定，涉及民事基本制度的事項只能由全國人大制定法律。各地在開(kāi)展地方立法中，無(wú)權規定有關(guān)業(yè)主大會(huì )、業(yè)主委員會(huì )等業(yè)主自治組織法律地位的內容。
據不完全統計，2018年至今國內有51個(gè)省、直轄市、省會(huì )城市和地級市開(kāi)展了物業(yè)管理地方條例的立法工作。各地在落實(shí)屬地責任、形成部門(mén)聯(lián)動(dòng)、規范業(yè)主自治組織活動(dòng)等方面均出臺了相關(guān)創(chuàng )設性制度，為國家層面的立法工作積累了豐富的素材。
比如，南京市2015年制定住宅物業(yè)管理條例，在權限范圍內對業(yè)主大會(huì )、業(yè)主委員會(huì )的組織和運行作出探索性規定，部分制度在國內有較積極影響。隨著(zhù)民法典頒行，南京又及時(shí)開(kāi)展了法規清理，根據梳理排查結果把修改《南京市住宅物業(yè)管理條例》納入2021年立法計劃，對照上位法精神和具體條款，對市條例“打補丁”，進(jìn)一步規范業(yè)主大會(huì )、業(yè)主委員會(huì )運作，發(fā)揮業(yè)主自治組織在基層治理中的積極作用。但在地方立法探索前行的同時(shí)，由于缺乏頂層制度設計，對部分深層次的核心難點(diǎn)突破乏力，亟需更高層面的制度指明方向、提供支撐。
佘才高認為，近年來(lái)國務(wù)院、各部委以及各地方的實(shí)踐積累了足夠的理論基礎和實(shí)踐經(jīng)驗，對物業(yè)管理工作社會(huì )期待和群眾呼聲比較強烈，同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)大數據的快速發(fā)展也為下一步工作提供了契機。"應該說(shuō)立法所需的軟件、硬件支撐條件初步具備。"為此他建議，盡早出臺基礎性的業(yè)主自治組織法律。
首先，明確業(yè)主自治組織的法律地位。參照“社區居民委員會(huì )”，從法律上賦予業(yè)主大會(huì )及其執行機構業(yè)主委員會(huì )完整的身份與權利，促使業(yè)主自治組織更好地為廣大業(yè)主服務(wù)，促進(jìn)社會(huì )安定和諧。
其次，明確業(yè)主自治組織權責邊界。對業(yè)主大會(huì )的組建、業(yè)主委員會(huì )成員的構成作出明確規定。對業(yè)主自治組織的監督建立有效途徑，對業(yè)主自治組織成員侵害業(yè)主或其它人合法權益，設定法律責任。
同時(shí)，引導物業(yè)管理活動(dòng)融入社會(huì )治理。鑒于物業(yè)服務(wù)產(chǎn)品具有準公共性，物業(yè)管理與社區管理具有密切關(guān)系，而當前業(yè)主自我管理能力不足、物業(yè)管理市場(chǎng)尚不成熟，建議立法明確各級地方人民政府應當在物業(yè)管理活動(dòng)中發(fā)揮必要的指導、協(xié)調和監督管理作用。另外應加強制度設計，防止地方政府將屬于公共服務(wù)和社會(huì )治理的職責強加于物業(yè)服務(wù)人或業(yè)主自治組織之上，形成良性互動(dòng)、有機融入的綜合治理機制。