文/宋安成（中國物業(yè)管理協(xié)會(huì )法律政策工作委員會(huì )副秘書(shū)長(cháng)、上海市錦天城律師事務(wù)所高級合伙人 ）
2020年12月28日，應急管理部第39次部務(wù)會(huì )議審議通過(guò)《高層民用建筑消防安全管理規定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《規定》”)?！兑幎ā纷?/span>2021年8月1日起施行?！兑幎ā返某雠_填補了我國消防法律體系的一處空白——居民住宅建筑消防管理中的責任基礎問(wèn)題。
《規定》第四條規定：“高層民用建筑的業(yè)主、使用人是高層民用建筑消防安全責任主體，對高層民用建筑的消防安全負責?！边@是明確高層建筑的責任主體的基本條款，明確了業(yè)主、使用人的消防安全責任。需要指出的是，有些消防安全責任是需要業(yè)主、使用人個(gè)人承擔的，比如說(shuō)《規定》第七條第(四)項規定的“確保疏散通道、安全出口、消防車(chē)通道暢通”，但是對住宅小區而言，更多的消防責任其實(shí)很難由具體某一個(gè)業(yè)主承擔，例如第七條規定的：“(三)組織開(kāi)展防火巡查、檢查，及時(shí)消除火災隱患;(五)對建筑消防設施、器材定期進(jìn)行檢驗、維修，確保完好有效”，上述責任的承擔主體應當是全體業(yè)主或某一棟樓的部分業(yè)主。當然，全體業(yè)主或部分業(yè)主可能無(wú)法直接履行上述法定義務(wù)，往往通過(guò)聘請物業(yè)服務(wù)企業(yè)來(lái)完成上述具體工作。
業(yè)委會(huì )、全體業(yè)主如何履行房屋安全管理職責?
作為法律上的責任主體的代表——業(yè)委會(huì )和全體業(yè)主在消防安全乃至房屋安全方面應當履行怎么樣的職責呢?在此，筆者展開(kāi)討論，與各位讀者分享。
從《規定》具體條文來(lái)看，并未直接規定業(yè)主委員會(huì )或者業(yè)主大會(huì )住宅建筑消防管理中的職責，而僅僅在《規定》第七條規定了高層公共建筑的業(yè)主單位、使用單位應當履行的消防安全職責，以及在第九條規定了高層住宅建筑的業(yè)主、使用人應當履行的消防安全義務(wù)。筆者認為，《規定》未直接規定業(yè)委會(huì )的職責與義務(wù)，并不是立法上的重大不足，原因是從全國范圍來(lái)看，業(yè)委會(huì )成立的比例并不高，大部分小區未成立業(yè)委會(huì )，并且，《規定》界定了業(yè)主的職責與義務(wù)，至于業(yè)主內部如何承擔，則應當按照《民法典》物權篇建筑物區分所有權的相關(guān)規定來(lái)界定業(yè)主、部分業(yè)主或全體業(yè)主最終的職責與義務(wù)，不需要《規定》給出明確的答案。
筆者認為，根據《規定》相關(guān)條款，部分無(wú)法由單一業(yè)主履行的職責，實(shí)際上就是業(yè)委會(huì )和業(yè)主大會(huì )的職責。根據《規定》第七條，業(yè)委會(huì )和業(yè)主大會(huì )應當做好以下工作：督促業(yè)主遵守消防法律法規，建立和落實(shí)消防安全管理制度;代表業(yè)主明確消防安全管理機構或者消防安全管理人員;督促物業(yè)服務(wù)人組織開(kāi)展防火巡查、檢查，及時(shí)消除火災隱患;檢查并確保疏散通道、安全出口、消防車(chē)通道暢通;要求物業(yè)服務(wù)人或其它維保單位對建筑消防設施、器材定期進(jìn)行檢驗、維修，確保完好有效;嚴格按照《物業(yè)服務(wù)合同約定》監督服務(wù)單位組織消防宣傳教育培訓，制定滅火和應急疏散預案，定期組織消防演練;督促物業(yè)服務(wù)人按照規定建立專(zhuān)職消防隊、志愿消防隊(微型消防站)等消防組織;督促業(yè)主、物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行法律、法規規定的其他消防安全職責。
安全大于天,消防安全重在平時(shí)。消防演習成為多家物業(yè)服務(wù)企業(yè)的必修課。(浙江北辰物業(yè)供圖)
就業(yè)委會(huì )、業(yè)主大會(huì )的具體義務(wù)而言，其應當依法履職，督促業(yè)主和使用人履行消防安全義務(wù)，并切實(shí)承擔起業(yè)主大會(huì )、業(yè)主委員會(huì )的義務(wù)，這些義務(wù)主要包括：制定并要求業(yè)主、使用人遵守住宅小區防火安全公約和管理規約約定的消防安全事項;要求業(yè)主、使用人按照不動(dòng)產(chǎn)權屬證書(shū)載明的用途使用建筑;監督物業(yè)服務(wù)人或其它服務(wù)主體做好消防安全工作;依法召開(kāi)業(yè)主大會(huì )，按照法律規定承擔消防服務(wù)費用以及建筑消防設施維修、更新和改造的相關(guān)費用;督促物業(yè)服務(wù)人維護消防安全，保護消防設施，預防火災，報告火警，組織成年人參加滅火工作;要求業(yè)主履行法律、法規規定的其他消防安全義務(wù)。
需要說(shuō)明的是，在小區未成立業(yè)主大會(huì )及選舉業(yè)委會(huì )的情況下，業(yè)主大會(huì )、業(yè)委會(huì )的職責與義務(wù)又該如何履行呢?首先需要明確的是，即使未成立業(yè)主大會(huì )，從法律上也不能減免業(yè)主對消防設施設備的維修責任。例如，當消防設備需要更換時(shí)，費用仍然應當由全體業(yè)主來(lái)承擔，問(wèn)題只是由誰(shuí)來(lái)操作費用承擔的流程。從目前相關(guān)規定看，筆者認為有以下幾個(gè)渠道：一是由居委會(huì )代行業(yè)委會(huì )的職責，相關(guān)職責在住建部《業(yè)主大會(huì )和業(yè)主委員會(huì )指導規則》中已有明確規定，此處不再贅述;二是由物業(yè)服務(wù)企業(yè)組織業(yè)主召開(kāi)業(yè)主大會(huì )進(jìn)行相關(guān)的維修事項，目前法律并不禁止物業(yè)服務(wù)企業(yè)組織業(yè)主開(kāi)展小區公共事務(wù)的表決事項;三是由政府相關(guān)部門(mén)來(lái)啟動(dòng)相關(guān)流程，比如有些地區規定了維修資金緊急使用的流程，政府相關(guān)部門(mén)會(huì )根據小區安全的需要及時(shí)啟動(dòng)維修程序。至于督促業(yè)主義務(wù)的履行，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和政府相關(guān)部門(mén)都可以進(jìn)行開(kāi)展相關(guān)工作。
如何界定業(yè)主大會(huì )、業(yè)委會(huì )的房屋安全管理責任?
其實(shí)，消防安全責任主體的界定問(wèn)題，是房屋安全責任界定的縮影。隨著(zhù)房屋年限增長(cháng)，房屋設施設備的老化日益嚴重，業(yè)主大會(huì )、業(yè)委會(huì )在房屋安全上的管理責任究竟應當如何界定?筆者在消防責任的基礎上進(jìn)行以下引申，以期對明晰房屋安全責任有所幫助。
2021年3月1日起施行的《上海市房屋使用安全管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《辦法》”)對業(yè)主、業(yè)委會(huì )、業(yè)主大會(huì )、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的房屋安全職責有所界定。筆者在此基礎上，對房屋安全中的業(yè)主大會(huì )、業(yè)主委員會(huì )的職責與義務(wù)展開(kāi)說(shuō)明。根據《辦法》第十三條規定：業(yè)主大會(huì )依法通過(guò)管理規約等形式，對物業(yè)管理區域內的房屋使用安全事項予以明確。業(yè)主委員會(huì )應當依法履行下列房屋使用安全責任：(一)督促房屋使用安全責任人、房屋使用人履行本辦法規定的相關(guān)義務(wù);(二)監督物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行房屋使用安全管理責任;(三)按照相關(guān)規定和約定，籌集、安排資金用于房屋共用部分的安全檢查、檢測鑒定、維修養護和更新改造等;(四)配合有關(guān)部門(mén)、鎮(鄉)人民政府或者街道辦事處開(kāi)展房屋使用安全監督管理工作;(五)法律、法規、規章規定的其他房屋使用安全責任。業(yè)主大會(huì )決定實(shí)施自行管理的，應當在自行管理事項中明確自行管理執行機構的房屋使用安全管理責任。
即使未成立業(yè)主大會(huì )，從法律上也不能減免業(yè)主對消防設施設備的維修責任。
例如,當消防設備需要更換時(shí),費用仍然應當由全體業(yè)主來(lái)承擔，問(wèn)題只是由誰(shuí)來(lái)操作費用承擔的流程。
這里需要重點(diǎn)討論的是《辦法》第十三條第二款第(三)項的規定：“按照相關(guān)規定和約定，籌集、安排資金用于房屋共用部分的安全檢查、檢測鑒定、維修養護和更新改造等”。我們先來(lái)看一下案例：2021年3月22日晚7時(shí)許，上海市黃浦區西凌新村小區一棟高樓的外立面突然脫落，一名路過(guò)女子被砸中不幸身亡，目前，整個(gè)小區的外立面仍然未進(jìn)行全面維修工作，根本原因是費用太高，業(yè)主不愿意承擔。就這樣，業(yè)委會(huì )的履職成為一紙空文。
如何確保業(yè)委會(huì )、業(yè)主大會(huì )履行房屋安全管理職責?
雖然房屋安全涉及業(yè)主眾多，往往不是一般的安全問(wèn)題，而是一個(gè)重大公共安全問(wèn)題，如何才能讓業(yè)委會(huì )、業(yè)主大會(huì )真正履職?在此筆者提出自己的個(gè)人觀(guān)點(diǎn)與各位分享。
一是加強安全監管。對于公共安全，政府的管理責任不可推卸，政府相關(guān)部門(mén)應當對房屋使用安全責任人采取治理措施的情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤;對于未采取有效治理措施的，應當督促治理，設立警示標識、劃定警示區域，并對相關(guān)信息進(jìn)行公示。
二是強化主體責任。按照“誰(shuí)的房屋誰(shuí)負責”的基本要求，明確業(yè)主和使用人的法定責任，如未及時(shí)履行相關(guān)責任的，則應當依法承擔行政處罰或其它責任。如房屋使用安全責任人未按照要求對房屋進(jìn)行安全檢查的，房屋管理部門(mén)應責令限期改正;逾期不改正的，可進(jìn)行罰款。應當進(jìn)行維修而未進(jìn)行維修的，房屋管理部門(mén)亦應當進(jìn)行嚴厲的行政處罰。
三是建立可操作的緊急維修制度。房屋使用安全責任人應當按照規定對房屋進(jìn)行日常維護、安全隱患處理、采取治理措施的，涉及房屋共用部分的維修、更新和改造等費用，依法在專(zhuān)項維修資金中列支，對于涉及到房屋安全的維修問(wèn)題，業(yè)主委員會(huì )未及時(shí)啟動(dòng)的，政府則應當依法啟動(dòng)緊急維修，而無(wú)需再召開(kāi)業(yè)主大會(huì )表決。在這個(gè)過(guò)程中，政府必然要敢于承擔責任，而不能在業(yè)主不同意見(jiàn)面前無(wú)所作為。
四是重大安全落實(shí)“代執行”制度?！按鷪绦小敝贫仁侵感姓娭茍绦袡C關(guān)或第三人代替履行行政行為所確立的可代替作為義務(wù)，并向義務(wù)人征收必要費用的強制執行措施，例如，拆除違章建筑時(shí)，人民法院可先請人代為拆除，再由義務(wù)人支付費用。由于房屋安全涉及到公共利益，作為政府機關(guān)可以通過(guò)行政行為確定房屋安全責任人的義務(wù)，如果安全義務(wù)責任人不履行的，則由政府啟動(dòng)“代執行”，以保證公共安全，目前，在拆除違章建筑中使用較多，但是對涉及到房屋安全維修時(shí)鮮有使用，這一制度不管是從行政法律法規規定看，還是從現實(shí)需求看，均有較大可行性。譬如說(shuō)外墻脫落安全風(fēng)險，在業(yè)主、業(yè)委會(huì )不進(jìn)行依法維修時(shí)，政府完全可以啟動(dòng)“代執行”這一法律強制執行措施，以保證公共安全。(原載于《中國物業(yè)管理》雜志2021年第8期)