最高人民法院對十三屆全國人大五次會(huì )議
第7017號建議的答復
要點(diǎn)
對于加裝電梯事項，假如各業(yè)主專(zhuān)有部分面積均相同，如果只有三分之二業(yè)主參與表決，則只需二分之一（該三分之二業(yè)主的四分之三）的業(yè)主同意即達到法定最低條件；但如果全體業(yè)主均參與表決，則需要四分之三的業(yè)主同意才能達到法定最低條件。
您提出的《關(guān)于明確老舊小區加裝電梯表決權的建議》收悉。經(jīng)商住房和城鄉建設部，現答復如下：
老舊小區加裝電梯，是黨中央、國務(wù)院順應我國老齡化趨勢而作出的重大決策部署，是一項重要的民生工程，對改善包括老年人、殘疾人在內的老舊小區居民居住條件具有重要意義。近年來(lái)，在住房和城鄉建設部具體指導下，全國各地完善工作機制和政策體系，積極推進(jìn)加裝電梯工作，取得積極成效。各地人民法院亦嚴格按照原《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)原《物權法》和《民法典》）規定，努力為老舊小區加裝電梯提供有力司法服務(wù)和保障。人民法院堅持穩妥推進(jìn)，對符合法律規定的業(yè)主的訴求依法予以支持，審結大量涉及加裝電梯訴訟案件。同時(shí)要認識到，既有住宅加裝電梯屬于依法應當由業(yè)主共同決定的重大事項。對此，必須按照《民法典》等法律規定，充分發(fā)揮各地社區黨組織的領(lǐng)導作用，開(kāi)展黨組織引領(lǐng)的多種形式基層協(xié)商，充分發(fā)揮基層黨員及熱心群眾、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員作用，及時(shí)化解加裝電梯過(guò)程中存在的矛盾分歧，運用法治思維解決居民達成共識難等重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，推動(dòng)既有住宅加裝電梯工作進(jìn)入法治化軌道。
關(guān)于老舊小區加裝電梯在表決權上的爭議問(wèn)題。實(shí)踐中通常認為，建筑物加裝電梯屬于“改建、重建建筑物及其附屬設施”的范疇。按照《民法典》第278條第2款規定，改建、重建建筑物及其附屬設施這一業(yè)主共同決定事項，應當由專(zhuān)有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，同時(shí)應當經(jīng)參與表決專(zhuān)有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數四分之三以上的業(yè)主同意。對這個(gè)問(wèn)題，您認為按原《物權法》第76條規定，通常一個(gè)單元12戶(hù)中有8戶(hù)同意即可達到面積和人數三分之二同意的法定最低門(mén)檻，但如果一個(gè)單元中12戶(hù)業(yè)主均參加，按照《民法典》規定至少需要9戶(hù)同意，反而抬高了門(mén)檻。應當認為，您的理解切中問(wèn)題的關(guān)鍵，即在對業(yè)主共同決定事項進(jìn)行表決時(shí)，參與表決人數和面積會(huì )對結果產(chǎn)生重大影響。當業(yè)主參與表決比例較低時(shí)，業(yè)主共同決定事項獲得同意需要的業(yè)主人數和專(zhuān)有部分面積相對較少，反之在業(yè)主參與度較高，參與表決比例較高的情況下，業(yè)主共同決定事項獲得同意需要的業(yè)主人數和專(zhuān)有面積則較多。具體來(lái)說(shuō)，對于加裝電梯事項，假如各業(yè)主專(zhuān)有部分面積均相同，如果只有三分之二業(yè)主參與表決，則只需二分之一（該三分之二業(yè)主的四分之三）的業(yè)主同意即達到法定最低條件；但如果全體業(yè)主均參與表決，則需要四分之三的業(yè)主同意才能達到法定最低條件。表面上看，在所有業(yè)主均參與表決情況下，《民法典》上述規定的表決門(mén)檻相比原《物權法》有一定程度提高，但結合該條其他規定及實(shí)踐中業(yè)主參與表決比例普遍較低的情況來(lái)看，《民法典》該條規定總體上適當降低了業(yè)主共同決定事項的表決門(mén)檻。
關(guān)于您建議對《民法典》第278條第2款出臺司法解釋?zhuān)瑢Ρ頉Q范圍大小和參與人數比例高低帶來(lái)的解釋歧義進(jìn)行規范，并針對老舊小區加裝電梯的最低門(mén)檻出具明確實(shí)施意見(jiàn)的問(wèn)題。我們認為，實(shí)踐中由于參與表決業(yè)主范圍大小不同，按照《民法典》規定的表決程序，表決通過(guò)需要業(yè)主同意的人數確實(shí)有所變化。關(guān)于《民法典》該條規定在適用中是否需要解釋以及如何解釋的問(wèn)題，我們將與立法部門(mén)及相關(guān)部門(mén)密切溝通、加強調研、認真研究，確?！睹穹ǖ洹吩摋l規定正確實(shí)施，確保人民群眾在老舊小區加裝電梯這一民生事項上有更多幸福感、獲得感。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持。
2022年7月28日
最高人民法院對十三屆全國人大五次會(huì )議
第6150號建議的答復
要點(diǎn)
1.實(shí)踐中，雖然民法典未明確加裝電梯屬于哪一類(lèi)業(yè)主共同決定事項，但認為加裝電梯事項屬于民法典第278條規定的“改建、重建建筑物及其附屬設施”的意見(jiàn)在實(shí)踐中占據主流，各地在加裝電梯事項表決時(shí)基本按照民法典此條規定進(jìn)行操作。
2.加裝電梯事項表決范圍應當如何確定，還有賴(lài)于實(shí)踐中進(jìn)一步摸索和嘗試。關(guān)于民法典該條規定在適用過(guò)程中是否需要解釋以及如何解釋的問(wèn)題，我們將加強調研，認真研究，確保民法典該條規定正確實(shí)施。
您提出的《關(guān)于請有關(guān)部門(mén)完善立法推動(dòng)老舊小區既有住宅加裝電梯的建議》收悉。經(jīng)商全國人大社會(huì )建設委員會(huì )、司法部、住房和城鄉建設部，現答復如下：
老舊小區加裝電梯工作，是黨中央、國務(wù)院作出的一項重大決策部署，是一項重要的民生工程，對于解決老舊小區居民出行困難，提升人民群眾幸福感、獲得感具有重要作用。目前，我國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì )，推進(jìn)老舊小區加裝電梯工作刻不容緩。您提出的建議對于推進(jìn)住宅適老化改造、加強無(wú)障礙設施建設、加快構建老年友好型社會(huì )具有積極意義。
近年來(lái)，相關(guān)單位為推進(jìn)老舊小區加裝電梯開(kāi)展了大量工作。
全國人大及其常委會(huì )高度重視老年人、殘疾人等特殊群體利益，通過(guò)立法等多種方式保障其參與融入社會(huì )生活、共享改革發(fā)展成果。老年人權益保障法和殘疾人保障法分別設立“宜居環(huán)境”“無(wú)障礙環(huán)境”專(zhuān)章，明確規定國家采取措施，推進(jìn)宜居環(huán)境建設，逐步完善無(wú)障礙設施，為老年人提供安全、便利和舒適的環(huán)境，為殘疾人平等參與社會(huì )生活創(chuàng )造無(wú)障礙條件。為進(jìn)一步保障包括老年人、殘疾人在內的社會(huì )成員獨立、平等、充分地參與和融入社會(huì )生活的權利，今年全國人大常委會(huì )將無(wú)障礙環(huán)境建設法列入2022年度立法工作計劃。目前，全國人大社會(huì )建設委員會(huì )已經(jīng)啟動(dòng)無(wú)障礙環(huán)境建設立法工作，形成了征求意見(jiàn)稿并廣泛征求各方面意見(jiàn)，下一步將繼續加強對相關(guān)問(wèn)題的研究，進(jìn)一步修改完善征求意見(jiàn)稿，切實(shí)促進(jìn)友好人居環(huán)境建設，滿(mǎn)足新時(shí)代人民群眾對美好生活的向往。
司法部高度重視老舊小區適老化改造和無(wú)障礙設施建設工作。2012年出臺的《無(wú)障礙環(huán)境建設條例》從無(wú)障礙設施建設、無(wú)障礙信息交流、無(wú)障礙社區服務(wù)等方面，對無(wú)障礙環(huán)境建設作了全面規定，對創(chuàng )造無(wú)障礙環(huán)境，保障殘疾人等社會(huì )成員平等參與社會(huì )生活發(fā)揮了重要作用。下一步，司法部將根據職責，認真研究相關(guān)立法建議，研究論證無(wú)障礙環(huán)境范圍、無(wú)障礙環(huán)境設施改造、資金保障、執法監督等問(wèn)題，密切配合全國人大社會(huì )建設委員會(huì )等部門(mén)做好無(wú)障礙環(huán)境建設等相關(guān)立法工作。同時(shí)，司法部積極發(fā)揮調解職能優(yōu)勢，引導基層人民調解組織和物業(yè)糾紛人民調解組織將因老舊小區既有住宅加裝電梯引發(fā)的鄰里、物業(yè)等矛盾糾紛主動(dòng)納入調解范圍，扎實(shí)做好源頭預防、排查預警、調解化解工作。2021年，全國人民調解組織共調解鄰里糾紛210.4萬(wàn)件，物業(yè)管理糾紛36.8萬(wàn)件。引導律師、基層法律服務(wù)工作者做好民生領(lǐng)域法律服務(wù)工作，通過(guò)擔任村（居）法律顧問(wèn)、律師調解員等方式，因地制宜推廣村民評理說(shuō)事點(diǎn)、社區“法律之家”等做法，為基層自治組織和廣大居民提供法律咨詢(xún)、糾紛調解等法律服務(wù)，加強基層依法治理，維護社會(huì )和諧穩定。下一步，司法部將繼續指導各地做好居民加裝電梯糾紛調解工作，堅持主動(dòng)排査、抓早抓小、應調盡調，切實(shí)維護居民合法權益；加強與有關(guān)部門(mén)的協(xié)調聯(lián)動(dòng)，對不適宜調解或調解不成的矛盾糾紛，及時(shí)引導當事人通過(guò)其他合法途徑解決；完善村（居）法律顧問(wèn)和律師調解等制度機制，引導律師、基層法律服務(wù)工作者積極參與公益法律服務(wù)，依法依規參與化解涉老舊小區既有住宅加裝電梯法律糾紛，促進(jìn)各方理性表達訴求，妥善化解矛盾糾紛。此外，廣泛開(kāi)展民法典普法工作，連續3年以“美好生活·民法典相伴”為主題，組織開(kāi)展民法典主題宣傳，注重宣傳物權等與人民群眾生活息息相關(guān)的規定。在中國普法網(wǎng)、中國普法官方微博、微信、手機客戶(hù)端和全國普法新媒體矩陣上加強相關(guān)法治宣傳。2021年以來(lái)，中國普法微信公眾號共發(fā)布老舊小區加裝電梯相關(guān)文章4篇，總閱讀量84.6萬(wàn)。下一步，司法部將結合“八五”普法規劃全面實(shí)施，以“民法典宣傳月”“12·4”國家憲法日、“憲法宣傳周”等重要時(shí)間節點(diǎn)為契機，做好民法典集中宣傳，對物權、合同等與人民群眾切身相關(guān)的重要內容加強宣傳解讀；深化法治鄉村（社區）建設，加大鄉村（社區）普法力度，健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系；加強新媒體新技術(shù)的運用，在中國普法“一網(wǎng)兩微一端”和全國普法新媒體矩陣上組織開(kāi)展民法典宣傳活動(dòng)，在全國法治動(dòng)漫微電影作品征集展播、全國百家網(wǎng)站微信公眾號法律知識競賽、“我與憲法”微視頻征集展播等新媒體活動(dòng)中，把民法典列為重要內容，突出物權相關(guān)內容的宣傳解讀。
住房和城鄉建設部認真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，指導各地結合城鎮老舊小區改造等工作，完善加裝電梯工作機制和政策體系，積極推進(jìn)既有住宅加裝電梯，取得積極成效。具體包括：第一，加強政策指導。會(huì )同相關(guān)部門(mén)認真落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮老舊小區改造工作的指導意見(jiàn)》，指導各地將加裝電梯納入“完善類(lèi)”改造內容，結合城鄉老舊小區改造年度計劃，積極推進(jìn)有條件的樓棟加裝電梯，力爭做到能改則改；結合工程審批制度改革，精簡(jiǎn)優(yōu)化加裝電梯項目審批事項和環(huán)節。2021年，全國加裝電梯2.1萬(wàn)部。第二，健全動(dòng)員居民參與機制。既有住宅加裝電梯屬于應當由業(yè)主共同決定的重大事項。會(huì )同相關(guān)部門(mén)指導各地按照相關(guān)法律規定，充分發(fā)揮社區黨組織的領(lǐng)導作用，搭建溝通議事平臺，開(kāi)展小區黨組織引領(lǐng)的多種形式基層協(xié)商，充分發(fā)揮基層黨員及熱心群眾、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員作用，及時(shí)化解加裝電梯過(guò)程中存在的矛盾分歧，促進(jìn)居民就加裝電梯費用分攤及補償、電梯選型、后續維護管理等達成共識。第三，總結推廣好的經(jīng)驗做法。梳理各地在老舊小區加裝電梯方面出臺的政策文件、標準規范等，總結推廣上海、廣州、成都等地堅持居民主體、社區協(xié)商、多方參與的經(jīng)驗做法，印發(fā)可復制政策機制清單，推廣加裝電梯方面可復制政策機制40余條，指導各地學(xué)習借鑒先行地區經(jīng)驗做法，加快完善加裝電梯工作機制及政策體系。第四，多渠道籌措加裝電梯資金。一是政府給予資金補助。按照《中央財政城鎮保障性安居工程專(zhuān)項資金管理辦法》規定，老舊小區改造加裝電梯支出列入補助資金支持范圍。各地結合實(shí)際，根據當地財力狀況，給予適當補償支持。二是合理落實(shí)居民出資責任。引導居民按照誰(shuí)受益、誰(shuí)出資原則，承擔加裝電梯出資責任。支持小區居民提取住房公積金、住宅專(zhuān)項維修資金用于加裝電梯等自住住房改造。三是推動(dòng)社會(huì )力量參與。通過(guò)政府采購、新增設施有償使用、落實(shí)資產(chǎn)權益等方式，吸引專(zhuān)業(yè)機構參與電梯加裝和運營(yíng)。從杭州等先行地區實(shí)踐看，采取企業(yè)投資建設、業(yè)主自愿付費使用方式加裝電梯，推進(jìn)順利。第五，健全激勵先進(jìn)、督促落后機制。2022年12月，會(huì )同相關(guān)部門(mén)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步明確城鎮老舊小區改造工作要求的通知》，明確城鎮老舊小區改造工作衡量標準，將加裝電梯情況列為指標內容，指導各地對改造工作開(kāi)展成效評價(jià)，把評價(jià)結果作為中央補償資金、確定國務(wù)院督促激勵名單的重要依據，推動(dòng)各地聚焦加裝電梯達成共識難等難題攻堅，不斷提升工作質(zhì)量和效果。
最高人民法院和地方各級人民法院亦大力支持老舊小區適老化改造工作。老舊社區適老化改造關(guān)系到人民群眾最關(guān)心最直接最現實(shí)的利益問(wèn)題，增設電梯是其中最重要的改造項目?，F實(shí)生活中，由于增設電梯是對于既有房屋的改造建設，不可避免會(huì )對相關(guān)業(yè)主的生活產(chǎn)生重大影響，不同業(yè)主基于不同的生活習慣、居住樓層等差異，對于加裝電梯事項存在很大爭議，尤其是低層住戶(hù)和高層住戶(hù)的利益沖突最為典型。雖然對于老舊小區加裝電梯事項是否屬于“改建、重建建筑物及其附屬設施”有不同意見(jiàn)，對于加裝電梯決策程序的表決范圍也有一定爭議，但立法、司法和實(shí)踐中都在積極推進(jìn)業(yè)主加裝電梯這一工作。從立法上來(lái)看，民法典第278條將業(yè)主共同決定事項參與表決的范圍由原物權法的全體業(yè)主參與表決修改為由專(zhuān)有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，這在一定程度上降低了業(yè)主共同決定事項的表決門(mén)檻，為老舊小區加裝電梯事項在業(yè)主共同表決時(shí)能夠順利通過(guò)創(chuàng )造了有利條件。實(shí)踐中，雖然民法典未明確加裝電梯屬于哪一類(lèi)業(yè)主共同決定事項，但認為加裝電梯事項屬于民法典第278條規定的“改建、重建建筑物及其附屬設施”的意見(jiàn)在實(shí)踐中占據主流，各地在加裝電梯事項表決時(shí)基本按照民法典此條規定進(jìn)行操作。關(guān)于表決范圍是電梯所在單元、樓棟還是所在小區的問(wèn)題，各地根據具體情況都在進(jìn)行有益探索，均有一定合理性。從各地法院司法實(shí)踐看，各地法院對于老舊小區加裝電梯這一關(guān)系民生的事項也是大力支持的。如重慶某法院判決的一起案件中，法院認為案涉樓房加裝電梯事項，已經(jīng)過(guò)該單元專(zhuān)有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總戶(hù)數三分之二以上的業(yè)主同意，并依法履行了其他程序，故案涉樓房加裝電梯施工符合法律規定。今年3月最高人民法院發(fā)布的第二批社會(huì )主義核心價(jià)值觀(guān)典型案例中的第六個(gè)案例“方某某、黃某訴周某、陳某某等物權保護糾紛案”也明確指出，老舊小區加裝電梯涉及廣大群眾的出行方便，關(guān)系到社會(huì )的和諧穩定，經(jīng)民主決策以合理方式在老舊小區加裝電梯受法律保護。
關(guān)于完善相關(guān)立法，請最高人民法院就加裝電梯事項出臺相關(guān)司法解釋的問(wèn)題。我們認為，加裝電梯事項表決范圍應當如何確定，還有賴(lài)于實(shí)踐中進(jìn)一步摸索和嘗試。關(guān)于民法典該條規定在適用過(guò)程中是否需要解釋以及如何解釋的問(wèn)題，我們將加強調研，認真研究，確保民法典該條規定正確實(shí)施。
關(guān)于加強糾紛調解的建議。最高人民法院高度重視矛盾糾紛調解工作，各級人民法院在工作中亦嚴格貫徹“調解優(yōu)先、調判結合”的原則。下一步，人民法院將繼續嚴格貫徹調解法，在涉及電梯加裝工作中加強與人民調解在程序對接、效力確認、法律指導等方面的協(xié)調配合，強化矛盾糾紛源頭治理，健全訴前、訴中和事后一體化調解機制。同時(shí)，準確把握人民法院職能定位，既積極參與、主動(dòng)融入黨委領(lǐng)導下的訴源治理工作，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，為非訴訟方式解決糾紛提供司法保障；又認真把好案件“入口關(guān)”，對起訴到人民法院的糾紛，發(fā)揮主導作用，促進(jìn)涉電梯加裝矛盾糾紛一站式多元化解。
關(guān)于強化執法普法的建議。您建議總結一批加裝電梯相關(guān)糾紛的典型案例，與我們計劃開(kāi)展的工作十分契合。下一步，我們將繼續堅持以人民為中心的理念，按照工作計劃，適時(shí)開(kāi)展涉及電梯加裝糾紛案例的收集、篩選、討論及發(fā)布工作，在司法層面推動(dòng)電梯加裝工作有法必依、有例可循。同時(shí)，注重在審判和執行活動(dòng)中通過(guò)新聞媒體等形式大力宣傳老舊小區適老化改造、無(wú)障礙設施建設、嚴格依法辦事等理念，在全社會(huì )形成學(xué)法、懂法、用法的良好氛圍。就老舊小區加裝電梯在司法實(shí)踐中遇到的新情況新問(wèn)題，我們將持續保持關(guān)注，認真研究加以解決。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持。
2022年7月28日