文 / 趙安然（住房城鄉建設部政策研究中心助理研究員）
隨著(zhù)城市步入存量發(fā)展的新時(shí)期，存量房屋規模大、老齡化凸顯、安全隱患突出，傳統的住宅專(zhuān)項維修資金難以滿(mǎn)足日益增長(cháng)的住房維修改造需求，其管理面臨困境。
鑒于此，各大城市紛紛開(kāi)始完善房屋從開(kāi)發(fā)建設到維護使用的全生命周期基礎性制度，并建立房屋體檢、養老、保險等制度，形成房屋安全長(cháng)效機制。其中，杭州市結合資金市級統管模式試點(diǎn)改革工作，在促進(jìn)專(zhuān)項維修資金高效管理、簡(jiǎn)化使用等方面開(kāi)展了有益探索。本文通過(guò)對“杭州經(jīng)驗”的基本做法、存在問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出對策建議，以期推動(dòng)城鎮住房可持續維修改造，加快形成制度化的資金投入機制。
杭州市專(zhuān)項維修資金管理的基本情況及經(jīng)驗做法
杭州市自1997年12月啟動(dòng)、2002年2月起全面開(kāi)展物業(yè)專(zhuān)項維修資金歸集工作，根據《關(guān)于公布杭州市物業(yè)維修基金具體標準的通知》（杭房局〔2005〕號）顯示，專(zhuān)項維修資金繳交以不帶電梯物業(yè)35元/平方米、帶電梯物業(yè)65元/平方米的標準執行，此后一直未做出調整。截至2023年8月底，全市物業(yè)專(zhuān)項維修資金累計歸集301.5億元。從主城三區來(lái)看，繳交覆蓋率達到60%—70%，但維修資金使用率較低，全市僅為4.3%。
為進(jìn)一步加強維修資金統籌管理，提高資金使用率，杭州市采取四項舉措。
第一項，通過(guò)市級統管、區縣經(jīng)辦的備用金管理模式強化管理規范性。
在原屬地管理模式下，審計署發(fā)現區縣在維修資金管理上存在資金挪用、保值增值能力差等問(wèn)題，增值利率僅為1%多，而市級管理的規范性則更強。于是，自2022年9月起，杭州市開(kāi)展市級統管資金改革試點(diǎn)，明確由市級維修資金管理機構負責資金歸集、存儲、核算和信息系統建設維護，區級負責資金撥付和日常監管等工作。截至2023年8月底，區縣新歸集資金已統一交存至市級歸集銀行專(zhuān)戶(hù)，原有資金已實(shí)現“應歸盡歸”。據相關(guān)負責人統計，改革后市級統管的資金規模將多出三分之二。在此基礎上，由市級專(zhuān)戶(hù)定期（一般為半年）撥付相應額度備用金至各區、縣（市）專(zhuān)戶(hù)，用于日常資金撥付。目前備用金規模大概3000萬(wàn)元，僅占區縣專(zhuān)項維修資金歸集量的0.5%，但該模式有利于實(shí)現資金安全和保值增值，提高管理的規范性。
第二項，設立簡(jiǎn)易程序提高維修資金使用效率。
根據《中華人民共和國民法典》和《住宅專(zhuān)項維修資金管理辦法》，資金使用須遵循“雙三分之二”表決原則。但實(shí)際中多為線(xiàn)下表決，組織業(yè)主參與表決難度大，維修資金申請使用難。針對此困境，杭州市設立資金使用簡(jiǎn)易程序，并在2021年修訂的《杭州市物業(yè)管理條例》中進(jìn)一步擴大簡(jiǎn)易程序適用范圍，在電梯、消防設施等涉及公共安全的維修項目基礎上，將“外立面脫落、圍墻道路坍塌、屋面外墻滲漏、排水設施嚴重堵塞損壞”4種居民經(jīng)常遇到的急需維修情形納入。出現上述情況的，維修方案經(jīng)業(yè)主委員會(huì )審核同意并經(jīng)所在街道辦事處、鄉鎮人民政府確認后，可直接申請使用維修資金，無(wú)須業(yè)主表決。據物管中心統計，近3年簡(jiǎn)易程序占使用量的40%-50%，2022年專(zhuān)項維修資金約24.2%用于房屋滲漏維修、29.6%用于電梯維修、23.7%用于消防設施設備維修，破解了資金“動(dòng)用少、使用難”的情況。
第三項，針對消防項目提高維修資金使用強制性。
保修期滿(mǎn)后的消防設施設備作為共用設施設備，其維護、更新、改造根據《杭州市物業(yè)管理條例》規定，可通過(guò)一般程序（“雙三分之二”同意）和簡(jiǎn)易程序（經(jīng)業(yè)主委員會(huì )書(shū)面同意無(wú)需表決）兩種方式申請使用物業(yè)專(zhuān)項維修資金。但用于消防項目的資金使用仍存在困難，一是業(yè)主消防安全意識不健全，表決較難通過(guò)；二是部分小區未成立業(yè)委會(huì )，不能采用簡(jiǎn)易程序；三是業(yè)委會(huì )認為消防設施改造不如電梯改造等重要，從而不愿意動(dòng)用資金。針對消防設施維修困境，杭州市2017年出臺《關(guān)于進(jìn)一步明確消防設施設備維修申請使用物業(yè)專(zhuān)項維修資金相關(guān)程序的通知》，規定保修期滿(mǎn)后的消防設施設備嚴重失修，存在重大火災隱患，經(jīng)公安消防部門(mén)責令改正通知后，業(yè)主不進(jìn)行維修、更新、改造的，由屬地區政府組織或者指定有關(guān)單位代為維修、更新、改造，所需費用可從已建有相應物業(yè)小區的物業(yè)專(zhuān)項維修資金中列支。該規定體現了效率和公平的權衡，當業(yè)主怠于行使自己的維修義務(wù)，政府應該強制執行。
第四項，探索使用維修資金購買(mǎi)電梯保險實(shí)現長(cháng)期管養。
杭州市大力推進(jìn)電梯安全治理的改革創(chuàng )新，于2019年在拱墅區率先開(kāi)展投保電梯全生命周期綜合保險申請使用物業(yè)專(zhuān)項維修資金試點(diǎn)工作。維修資金投保是對物業(yè)服務(wù)費的“補充”機制，當物業(yè)服務(wù)費中電梯日常檢驗維護費用和物業(yè)經(jīng)營(yíng)性收益不足以支付全部保費時(shí)才可申請使用維修資金。首次投保使用維修資金需滿(mǎn)足“雙三分之二”原則，再次申請可由業(yè)委會(huì )按簡(jiǎn)易程序操作。維修資金撥付限額根據電梯性質(zhì)、使用年數，按照保費金額的相應比例確定（表1），以年為周期撥付。該機制有助于緩解電梯管養壓力，試點(diǎn)期間，累計300臺次電梯申請使用65.05萬(wàn)元專(zhuān)項維修資金投保，承保電梯故障率同比下降20%以上，大修速度提升90%以上，投訴率下降33%以上。
杭州市專(zhuān)項維修資金管理存在的問(wèn)題
杭州市在開(kāi)展住宅專(zhuān)項維修資金管理試點(diǎn)改革工作后，也發(fā)現了很多新問(wèn)題，主要可歸為三大類(lèi)。
其一，對維修資金歸集缺乏強制性約束手段。目前杭州市僅規定新房銷(xiāo)售的物業(yè)專(zhuān)項維修資金，由建設單位代收代繳，區縣政府在辦理房屋竣工驗收備案之前通過(guò)系統核驗物業(yè)專(zhuān)項維修資金交存情況，但對于未按規定按時(shí)足額繳納者缺乏強制性約束措施。此外，對于二手房交易并未出臺明確政策要求業(yè)主補足專(zhuān)項維修資金，對于大多尚未進(jìn)入市場(chǎng)交易的存量房也缺乏有效的資金歸集機制。
其二，簡(jiǎn)易程序和消防、電梯相關(guān)維修資金使用機制缺乏上位法支撐。雖然杭州市在物業(yè)管理條例修訂后增加了簡(jiǎn)易程序，但對于其突破“雙三分之二”表決機制的規定難以在《中華人民共和國民法典》《住宅專(zhuān)項維修資金管理辦法》等上位法中找到依據。同時(shí)，也缺乏配套政策或補充規定防范物業(yè)服務(wù)企業(yè)借機轉嫁成本，以簡(jiǎn)易程序侵犯業(yè)主利益。此外，杭州市創(chuàng )新探索的消防項目可由基層政府代為維修、劃轉專(zhuān)項維修資金的做法以及使用維修資金購買(mǎi)電梯保險機制均缺乏上位法的背書(shū)，限制了其推廣力度。電梯保養原本需要物業(yè)費投入的部分和申請維修資金的職責邊界需通過(guò)政策法規進(jìn)一步厘清，防止出現將保修責任轉嫁到專(zhuān)項維修資金的情況。
其三，小區公共收益難以有效補充專(zhuān)項維修資金。新修訂的《杭州市物業(yè)管理條例》中規定小區共有收益主要用于補充物業(yè)專(zhuān)項維修資金，但并未要求具體的補充比例和周期等。因此，實(shí)際執行的小區很少，部分小區寧愿選擇將經(jīng)營(yíng)性收益給業(yè)主“發(fā)紅包”也不補充維修資金賬戶(hù)，究其原因是存入后申請資金使用的審批流程過(guò)于復雜，一般3—5個(gè)月都拿不到錢(qián)，而錢(qián)由業(yè)委會(huì )保管則在一定額度內無(wú)需業(yè)主表決即可決定資金使用。另外，和其他典型城市如武漢相比，杭州市物業(yè)費標準偏低，導致需要用更多經(jīng)營(yíng)性收益彌補小區公共部位設施設備維修的資金需求，進(jìn)而削弱了其補充專(zhuān)項維修資金的能力，形成惡性循環(huán)。
對于完善住宅專(zhuān)項維修資金管理的對策建議
通過(guò)總結“杭州經(jīng)驗”，筆者對于各地進(jìn)一步完善住宅專(zhuān)項維修資金管理提出以下對策建議。
首先，形成可復制清單，推廣杭州特色經(jīng)驗。維修資金的有效管理和使用是長(cháng)期以來(lái)的制度難題，在這些方面，可將杭州市試點(diǎn)的市級統管、區縣經(jīng)辦的備用金管理模式，維修資金適用簡(jiǎn)易程序、消防項目、電梯保險等特色經(jīng)驗總結并形成可復制清單，在與之類(lèi)似的經(jīng)濟發(fā)達地區予以推廣。此外，對于電梯保險機制，當前可以拱墅區為典型，不斷增加試點(diǎn)小區，做大電梯綜合保險資金池，以點(diǎn)帶面，監控保險公司資金平衡情況。借助電梯投保中覆蓋全生命周期的商業(yè)保險理念、物業(yè)費和專(zhuān)項維修資金共同負擔保費以及“以小博大”撬動(dòng)保險資金的理念，為住房養老金制度設計提供借鑒。
其次，建立一二手房交易與專(zhuān)項維修資金繳存聯(lián)動(dòng)機制?？蓞⒖己贾菔薪?jīng)驗，針對新建商品住房，建立商品房預售資金釋放和維修資金繳存聯(lián)動(dòng)機制。若樓盤(pán)竣工時(shí)開(kāi)發(fā)商尚未代業(yè)主及時(shí)足額繳納維修資金，則委托預售資金第三方托管機構將可釋放的預售資金定向繳存補足維修資金。對于二手住房，建立二手房交易和維修資金余額審核聯(lián)動(dòng)機制。若未交存維修資金或維修資金不足首次交存額的一定比例（如30%），則無(wú)法進(jìn)行交易，通過(guò)強制性手段保證維修資金“應歸盡歸”。
再次，在上位法中明確適用維修資金使用簡(jiǎn)易程序的具體內容。加強頂層設計，在《中華人民共和國民法典》《物業(yè)管理條例》《住宅專(zhuān)項維修資金管理辦法》等上位法中明確適用維修資金簡(jiǎn)易程序的具體內容。如房屋滲漏、外墻及附著(zhù)物脫落、電梯消防設施故障等，可無(wú)需經(jīng)過(guò)業(yè)主表決。同時(shí)，對于利用簡(jiǎn)易程序惡意規避表決程序、濫用維修資金的行為，探索通過(guò)建立“黑名單”制度等方式加大處罰力度。此外，還可先以地方性法規的形式，將電梯保險、消防項目使用專(zhuān)項維修資金的經(jīng)驗制度化，再進(jìn)一步完善上位法相關(guān)規定。
最后，推動(dòng)形成小區公共收益補充維修資金的長(cháng)效機制。一方面，可對《物業(yè)管理條例》出臺補充細則，明確使用小區經(jīng)營(yíng)性收益補充專(zhuān)項維修資金賬戶(hù)的具體比例和頻率等要求，禁止將經(jīng)營(yíng)性收益直接返還給業(yè)主。對于將經(jīng)營(yíng)性收益存入維修資金專(zhuān)戶(hù)的業(yè)委會(huì )，簡(jiǎn)化資金提取審批程序，如在一定限額范圍內用于小區公共維修事項的資金可由業(yè)委會(huì )直接申請、公示，無(wú)需經(jīng)過(guò)業(yè)主表決等。
另一方面，對于年限久遠、公共部位維修需求較大的老舊小區，探索將物業(yè)管理雙方的權利義務(wù)關(guān)系和物業(yè)費收取納入強制性規定，并建立業(yè)主誠信檔案，引導居民增強居住購買(mǎi)服務(wù)意識。同時(shí)，在《物業(yè)管理條例》和《物業(yè)服務(wù)合同》中，明確界定物業(yè)服務(wù)企業(yè)的權責邊界，避免一些本應由物業(yè)服務(wù)企業(yè)承擔的維保事項卻由政府相關(guān)部門(mén)或全體業(yè)主買(mǎi)單，減少物業(yè)費對公共收益的侵占，進(jìn)而促進(jìn)公共收益對維修資金的有效補充，形成“良性循環(huán)”。（原載于《中國物業(yè)管理》雜志2024年第2期）