法學(xué)博士、山東大學(xué)法治中國研究所研究員馮威
進(jìn)一步提高物業(yè)管理法治化水平，推動(dòng)物業(yè)管理在法治軌道上高質(zhì)量發(fā)展，應當以厘清物業(yè)管理地方立法屬性為前提，以回答物業(yè)管理立法的時(shí)代命題為指引。
物業(yè)管理地方立法屬性的界定根據
物業(yè)管理地方立法分為省級和設區的市級立法兩個(gè)層次，考察既有立法，兩個(gè)層次的《物業(yè)管理條例》在規范內容上并無(wú)本質(zhì)區別，此類(lèi)立法到底為何種屬性，尤其是在部門(mén)法的劃分中如何定位，主要界定根據有四：
一是立法權限。物業(yè)管理地方立法的直接依據是《中華人民共和國立法法》第八十條的規定，即“省、自治區、直轄市的人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )根據本行政區域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規”和第八十一條的規定，即“設區的市的人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )根據本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、生態(tài)文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項制定地方性法規”。物業(yè)管理省市兩級立法權限的公約數是八十一條規定，從四類(lèi)事項上看，物業(yè)管理立法屬于“城鄉建設與管理”和“基層治理”事務(wù)。綜上可知，物業(yè)管理地方立法規定的是地方治理事務(wù)。
二是立法依據。立法依據是判斷物業(yè)管理地方立法屬性的又一觀(guān)測口?？疾烊舾杉嚓P(guān)立法文本發(fā)現，2021年民法典施行后制定或修改的物業(yè)管理地方立法幾乎都在第一條明確了以民法典和物業(yè)管理條例為立法依據。繼而考察多件有關(guān)地方立法的說(shuō)明不難發(fā)現，除上述法律法規外，中共中央辦公廳《關(guān)于加強和改進(jìn)城市基層黨的建設工作的意見(jiàn)》（2019）、中共中央 國務(wù)院《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見(jiàn)》（2021）、住房城鄉建設部等十部委《關(guān)于加強和改進(jìn)住宅物業(yè)管理工作的通知》等政策文件也是立法的重要指導，甚至是事實(shí)上的依據。因此，從這個(gè)角度看，物業(yè)管理地方立法是將物業(yè)管理相關(guān)民事基本法律、行政管理法規、社會(huì )治理政策文件等融入一部法規的制度努力。
三是立法目的。立法目的條款反映立法者對該法的功能預期?？疾煳飿I(yè)管理地方立法關(guān)于立法目的的表述，其中的“公約數”主要包括：規范物業(yè)管理活動(dòng)，維護業(yè)主、物業(yè)使用人及相關(guān)物業(yè)服務(wù)人的合法權益，營(yíng)造良好的生活環(huán)境以及促進(jìn)社會(huì )和諧穩定。在最近兩年出臺的相關(guān)立法中，也出現了關(guān)于立法目的的較新表述，展現出地方特色，比如“構建黨建引領(lǐng)社區治理框架下的物業(yè)管理體系”“建設和諧宜居社區”（《北京市物業(yè)管理條例》，2024），“弘揚社會(huì )主義核心價(jià)值觀(guān)”（《福建省物業(yè)管理條例》，2023），等等。從這些條款中可以發(fā)現：物業(yè)管理關(guān)系千家萬(wàn)戶(hù)的安寧幸福，也是基層社會(huì )治理的重要陣地，推動(dòng)物業(yè)管理工作融入社區治理體系，積極防范化解物業(yè)管理引發(fā)的矛盾糾紛，已然成為物業(yè)管理地方立法的基本共識。
四是立法內容。物業(yè)管理地方立法的內容是判斷其屬性的核心指標。梳理總結考察物業(yè)管理地方立法的主要內容，主要集中在三個(gè)方面：一是關(guān)于物業(yè)管理的規定，如物業(yè)管理區域的劃定、物業(yè)使用與維護等內容；二是關(guān)于對物業(yè)管理進(jìn)行監管的規定，如對物業(yè)服務(wù)提出剛性要求，又如《濟南市物業(yè)管理條例》專(zhuān)設監督管理一章，規定了住房和城鄉建設主管部門(mén)及其他行政主管部門(mén)相關(guān)的監管職責；三是促進(jìn)社區/社會(huì )治理的規定，如指導業(yè)主成立業(yè)主委員會(huì )，推動(dòng)建立黨建引領(lǐng)下的物業(yè)管理協(xié)商共治機制、協(xié)調物業(yè)管理糾紛等內容。綜上可見(jiàn)，物業(yè)管理地方立法的內容亦具有綜合性、多元化特征，兼具權屬厘定、行政監管和社會(huì )共治內容。
物業(yè)管理地方立法需要回答的時(shí)代命題
立法因應群眾期盼和社會(huì )需求，是法治建設的一條基本規律，物業(yè)管理地方立法自然也需要回答若干重大的時(shí)代命題，擇要有四。
一是加強業(yè)主共同體的組織化。物業(yè)管理地方立法要直面實(shí)踐中業(yè)主委員會(huì )成立難、運行難、作用發(fā)揮不充分等突出的現實(shí)難題，將加強業(yè)主共同體的組織化作為重要目標，不斷加強對業(yè)主組織化工作的指導、協(xié)助和監督。
二是保障行政監管有效供給。針對小區物業(yè)管理糾紛多的特點(diǎn)，物業(yè)管理地方立法要加強行政監管工作，如加強行政執法力度，推進(jìn)行政執法和城市管理服務(wù)進(jìn)小區，重點(diǎn)查處違章搭建、毀綠占綠、棄置垃圾、違反規定飼養動(dòng)物、違反消防規定等違法違規和侵占業(yè)主合法權益的行為、在籌備成立業(yè)主大會(huì )以及召開(kāi)業(yè)主大會(huì )期間嚴重擾亂公共秩序的行為等；再如充實(shí)基層行政監管力量，明確各行政部門(mén)的監管職責，配備必要的公務(wù)人員等。
三是提升社區/基層治理水平。2023年，立法法修改，增加設區的市“基層治理”立法權限，這也意味著(zhù)，基層治理可以根據城市的自身特點(diǎn)、地域文化、自然稟賦和經(jīng)驗傳統開(kāi)展制度建設，呈現百花齊放、不拘一格的地方特色。因此，物業(yè)管理地方立法應當立足地方治理需要，在提升社區治理水平上做文章、做增量。
四是化解矛盾糾紛。定紛止爭是法的基本功能，也是物業(yè)管理立法的初心使命。物業(yè)管理地方立法應當總結物業(yè)管理中矛盾糾紛產(chǎn)生和化解的規律，以制度化的方式予以防范化解，如加強物業(yè)管理調解組織建設，發(fā)揮基層綜治中心和網(wǎng)格員作用等，積極促進(jìn)物業(yè)管理矛盾糾紛就地化解。
綜合考慮立法權限和立法目的，物業(yè)管理地方立法的主要任務(wù)集中于業(yè)主的建筑物區分所有權、物業(yè)服務(wù)合同兩處。未來(lái)，物業(yè)管理地方立法的側重有三：一是為業(yè)主共同體的組織化提供支持和指引；二是夯實(shí)物業(yè)相關(guān)行政監管、行政執法力量；三是法治融合自治、德治，促進(jìn)社會(huì )建設。
本文節選自法學(xué)博士、山東大學(xué)法治中國研究所研究員馮威在物業(yè)管理行業(yè)“總對總”訴調對接機制試點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì )暨“良法善治與行業(yè)發(fā)展”物業(yè)管理法治論壇上的發(fā)言