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政府公共服務(wù)實(shí)現過(guò)程中公共物業(yè)管理的模式與應用探討
胡生發(fā)
服務(wù)型政府的主要內容是提供維護性的公共服務(wù)與完成為數不多的管制服務(wù)，提供社會(huì )性的公共服務(wù)與必要的公共設施。對城市公共物業(yè)進(jìn)行規范管理、科學(xué)維護，充分發(fā)揮城市公共物業(yè)效能,是提升城市競爭力，促進(jìn)城市整體功能優(yōu)化的要求，也是政府公共服務(wù)規范實(shí)現的要求，是政府轉變行政管理職能，貫徹科學(xué)發(fā)展觀(guān)，落實(shí)民本理念和公共精神的要求。本文通過(guò)對政府公共服務(wù)實(shí)現過(guò)程中物業(yè)管理的現狀和作用進(jìn)行初步分析，對市場(chǎng)經(jīng)濟下政府規范提供公共服務(wù)及城市公共物業(yè)管理的模式與應用進(jìn)行探討。
一、政府公共服務(wù)的目的、形式和內容
在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，政府提供社會(huì )公共事務(wù)的管理，是為各階層人民、各類(lèi)經(jīng)濟成分服務(wù)的，為社會(huì )一切合法的利益集團與個(gè)人解除發(fā)展障礙，從宏觀(guān)利益出發(fā)，調節全社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)。其主要職能是向市民提供適度有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（城市基礎設施建設與維護、城市公共物業(yè)的管理、環(huán)境治理與環(huán)境保護等），政府對企業(yè)和市場(chǎng)的干預更多地表現為通過(guò)長(cháng)遠規劃和政策的制訂來(lái)引導經(jīng)濟發(fā)展方向，通過(guò)社會(huì )公益事業(yè)建設和大力發(fā)展社會(huì )中介服務(wù)創(chuàng )造優(yōu)良的投資環(huán)境；通過(guò)健全法制和強化監督來(lái)保障合法利益和防范市場(chǎng)風(fēng)險。政府用市場(chǎng)手段提供城市公共物業(yè)管理維護服務(wù)，不直接參與競爭、參與生產(chǎn)，在城市建設和管理中，政府充當“裁判員”而不是“運動(dòng)員”。
城市公共物業(yè)是政府進(jìn)行公共建設的產(chǎn)物，也是政府提供公共產(chǎn)品的主要形式之一。從廣義的角度講，城市公共物業(yè)包括城市各類(lèi)基礎設施，如市政道路、橋梁、管網(wǎng)和城市綠地、公園、游園、廣場(chǎng)、景（節）點(diǎn)、路燈、公廁、垃圾轉運站（房）、水利設施、停車(chē)場(chǎng)、農貿市場(chǎng)、公共標識建筑、紀念碑等。城市公共物業(yè)管理主要是應用公共行政學(xué)理論、城市管理理論、可持續發(fā)展理論，對城市公共物業(yè)實(shí)施管理和維護，是以社會(huì )效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、生態(tài)效益并重為目標的一種物業(yè)管理類(lèi)型。
二、目前城市公共物業(yè)管理模式
從目前城市公共物業(yè)的管理主體來(lái)看，各類(lèi)城市公共物業(yè)是由政府組織投入建設的，其受益者既包括廣大市民，政府也會(huì )從公共物業(yè)的使用配套和保值增值獲得財政長(cháng)遠的利益。同時(shí)，優(yōu)良的城市環(huán)境、完善的公共物業(yè)也會(huì )吸引外部資金的投入，有利于本地經(jīng)濟的增長(cháng)。因此對城市公共物業(yè)進(jìn)行管理維護，是各級政府城市管理工作的一項重要內容。
城市規模的擴大和城市化水平的不斷提高，要求不斷提高政府公共服務(wù)水平和城市管理的質(zhì)量，在城市發(fā)展的過(guò)程中，用發(fā)展的手段解決城市管理中出現的新問(wèn)題，積極探索新的思路，通過(guò)改善城市環(huán)境，提升城市功能來(lái)實(shí)現政府公共服務(wù)，促進(jìn)城市的整體升值。
現階段城市公共物業(yè)管理的模式可概括為以下兩種：
一是政府直接實(shí)施行政管理。政府對城市公共物業(yè)的管理實(shí)行大包大攬，由若干政府職能部門(mén)按各自行政權能分工對市政、園林、環(huán)衛、河道、路燈等城市公共物業(yè)實(shí)行歸口管理，政事（企）合一，管干不分，各項管理維護費用、人頭經(jīng)費由政府實(shí)施全額撥付或差額撥付。
行政包攬模式作為計劃經(jīng)濟體制下的城市管理模式，集管理、作業(yè)、執法于一體，責任不清，效率不高，缺乏活力，效果無(wú)法達到長(cháng)效，有限的環(huán)衛資源得不到合理、充分的利用，政府城市管理職能受制于大量日常作業(yè)管理事務(wù)，無(wú)法積聚更多的社會(huì )資金投入城市建設等領(lǐng)域。這樣一種模式，與現代化的城市管理要求不相適應，也與城市公共物業(yè)管理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相背離。
二是政府通過(guò)社會(huì )采購提供公共服務(wù)。按照“小政府，大社會(huì )”的政府機構改革總體目標，政府進(jìn)行宏觀(guān)管理，建立規則，維持秩序，各項具體的城市公共物業(yè)管理工作交由社會(huì )單位承擔，政府改變“以費養人”的計劃經(jīng)濟管理方式，而轉變?yōu)椤耙再M辦事，出錢(qián)認效果”，進(jìn)行“政府采購”。在城市公共物業(yè)的管理上，轉變政府職能，通過(guò)引入社會(huì )化的環(huán)衛公司、市政公司、園林綠化公司等專(zhuān)業(yè)作業(yè)公司或綜合作業(yè)的物業(yè)管理公司，實(shí)現管干分離，提供高效能的公共服務(wù)。
城市公共物業(yè)管理的社會(huì )化、企業(yè)化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化改革方向應該說(shuō)在政府層面上已基本達成了共識，通過(guò)社會(huì )化的城市公共物業(yè)管理模式，可進(jìn)一步強化政府的行政調控和管理職能，建立精干高效的政府管理隊伍，建立多元化的公共物業(yè)管理和融資體制，提升城市公共物業(yè)的公共服務(wù)功能和效率。
三、城市公共物業(yè)管理的應用與發(fā)展趨勢
加強城市管理，提升城市形象，是新世紀城市現代化建設和管理的緊迫任務(wù)。隨著(zhù)城市化進(jìn)程的不斷加快，建成城區的面積日益增大，市民對環(huán)境質(zhì)量的要求越來(lái)越高，城市管理的壓力越來(lái)越大。
現代化的城市管理要求建管并重、建管同步，要提高政府的城市管理質(zhì)量和公共服務(wù)水平，政府應從原有的一些職能中退出來(lái)，做到該管的要管；不該管的不管，政事分開(kāi)，管干分離，變具體，直接，包攬的城市公共物業(yè)管理為宏觀(guān)、間接和監督管理。積極培育市場(chǎng)主體，強化公共服務(wù)意識，堅持依法行政，保證城市管理的法制化，規范化。
城市公共物業(yè)的管理作為政府城市管理和公共服務(wù)的延伸和深化，通過(guò)社會(huì )化運作的形式，可最大限度的發(fā)揮城市基礎設施的功能和效益。目前，北京、上海、廣州等城市已先后采用了社會(huì )化、企業(yè)化管理的形式來(lái)實(shí)施對城市公共物業(yè)的管理。
根據各地區實(shí)際情況來(lái)看，城市公共物業(yè)的社會(huì )化管理有以下兩種發(fā)展趨勢：
一是“條”狀管理，即專(zhuān)業(yè)型管理。政府按原來(lái)的職能機構管理模式，分別選擇專(zhuān)業(yè)化的環(huán)衛公司、市政公司、園林綠化公司等社會(huì )單位，對城區的城市公共物業(yè)進(jìn)行社會(huì )化、專(zhuān)業(yè)化管理。各專(zhuān)業(yè)公司按照各自的職責范圍，對城市公共物業(yè)的某一專(zhuān)項進(jìn)行管理。政府轉變職能，成為教練和裁判員。
城市公共物業(yè)的專(zhuān)業(yè)型管理強調“對口性”，體現“專(zhuān)業(yè)化”，與政府職能部門(mén)對接性強。如成都高新區從1996年起不再保留環(huán)衛、市政、園林綠化作業(yè) 隊伍，而直接實(shí)施社會(huì )委托，成都高建環(huán)境衛生服務(wù)有限公司不僅在成都市接手124萬(wàn)平方米的道路清掃保潔任務(wù)，還在重慶承擔了50萬(wàn)平方米的道路清掃保潔工作。
二是“塊”狀管理，即綜合型管理，城市公共物業(yè)的區域綜合型管理模式已在沿海一帶悄然興起，政府將某一處或某一區域的城市公共物業(yè)交由一家公司進(jìn)行綜合管理，各項專(zhuān)業(yè)管理的內容在綜合管理公司內部進(jìn)行協(xié)調、組織，將部分政府監督、檢查的職能劃到綜合管理公司，增加城市公共物業(yè)管理檢查監督層次，節約政府監督資源，提高政府城市管理效率和管理效能。
城市公共物業(yè)的綜合型管理更強調“大環(huán)境”和“一盤(pán)棋”思想，強調物業(yè)管理、公共市政、公益事業(yè)、公共秩序、社會(huì )職責聯(lián)動(dòng)呼應，共同發(fā)展，更強調綜合網(wǎng)絡(luò )式扁平管理。如上海浦東進(jìn)行的“三合一”改革，成都高新區在紫竹廣場(chǎng)進(jìn)行的綜合管理試點(diǎn)等。