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對于物業(yè)管理專(zhuān)項維修資金所涉及問(wèn)題的思考
文/舒可心
維修資金的總額理論值巨大，僅以朝陽(yáng)園小區為例，20萬(wàn)平方米的物業(yè)管理區域，所有房屋銷(xiāo)售合同總值約為20億元人民幣（早期的外銷(xiāo)房項目），按2%的比例歸集起來(lái)的維修資金總額理論值為4千萬(wàn)元！即便是按內銷(xiāo)房?jì)r(jià)格計算，一個(gè)20萬(wàn)平方米的物業(yè)管理區域的維修資金理論值也是上千萬(wàn)元！如此巨大的資金，遠遠超過(guò)物業(yè)管理企業(yè)或者一般有限責任公司的注冊資金，其牽扯到的利益是千家萬(wàn)戶(hù)，是城市建筑的安全，是社會(huì )的安定。如果該資金被濫用將導致企業(yè)的破產(chǎn)或者業(yè)主財產(chǎn)的損失，任何企業(yè)和個(gè)人都無(wú)法承擔相應的責任。
當前，把業(yè)委會(huì )而不是業(yè)主大會(huì )看成是物業(yè)管理的主體的觀(guān)點(diǎn)，是業(yè)內、社會(huì )上乃至部分高層領(lǐng)導人士的一種普遍的錯誤認識，而這也是造成業(yè)委會(huì )濫用權利、業(yè)委會(huì )行為泛政治化，甚至造成小區居民生活不安寧以及部分地區社會(huì )動(dòng)蕩的主要原因。因此，下面我對專(zhuān)項維修資金收取、使用、管理方面的論點(diǎn)，都是基于一個(gè)最重要的基礎：業(yè)主大會(huì )是物業(yè)管理的主體，業(yè)委會(huì )是業(yè)主大會(huì )的執行機構。這是物業(yè)管理活動(dòng)中一切和物業(yè)管理有關(guān)的行為的法律基礎。
維修資金的權屬、用途、決策、責任等是一個(gè)非常復雜的問(wèn)題?？紤]其制度設計時(shí)，必須明確幾個(gè)問(wèn)題：
一、關(guān)于資金信托管理制度的設想
按目前的法規設計，業(yè)主是維修資金中其所應交納部分的所有者，而不是和其他業(yè)主按份共有。這就使得有關(guān)的制度設計似乎遇到了法律上的尷尬：權利人不能行使權利（即業(yè)主自己不能花自己的錢(qián)）的情況。因此，用法規和規章正確定義維修資金的性質(zhì)和所有權狀態(tài)是很重要的基礎工作。我認為，應利用現有的金融制度框架，把維修資金定義成一個(gè)以業(yè)主共有利益為受益人的信托資金。在資金歸集階段，每個(gè)業(yè)主共同組成了該資金的委托人。而該筆信托資金的受托人（管理人）可以由業(yè)主大會(huì )超過(guò)2/3投票權通過(guò)決議決定業(yè)主大會(huì )自己成為受托人，或者委托包括政府部門(mén)指定的會(huì )計師事務(wù)所、物業(yè)管理企業(yè)在內的第三方或者由多個(gè)組織組成的第三方組織來(lái)履行資金的管理職責。委托人需要（如用利息）支付相應的資金管理費用。在制度設計中，可以明確禁止委托業(yè)委會(huì )作為該資金的受托人。而業(yè)委會(huì )只能作為監督者或者和某一有能力承擔責任的第三方組成受托人組織。也應該考慮在目前大量的物業(yè)管理區域中不能召開(kāi)業(yè)主大會(huì )的情況下，該資金的受托人為政府某部門(mén)指定的會(huì )計師事務(wù)所等機構。即符合“政府指導行為”和“市場(chǎng)行為”相結合的社會(huì )現實(shí)。如此處理，政府則能真正從市場(chǎng)中解脫出來(lái)。
二、根據不同情況建立不同的決策機制
維修資金使用在不同共用位置、設備設施的情況下，其決策機制應該有所不同。對于某獨立建筑物專(zhuān)有的公共設施（如電梯等）和對于整個(gè)物業(yè)管理區域內的公共設施（如供熱鍋爐等）在使用該資金時(shí)的決策方式應有所不同。如果機械理解《物業(yè)管理條例》中“專(zhuān)項維修資金使用和續籌方案的決定，必須經(jīng)物業(yè)管理區域內全體業(yè)主所持投票權2/3以上通過(guò)”的條款，則可能發(fā)生某一個(gè)樓的電梯在需要更換時(shí)，需要由那些既無(wú)需出錢(qián)也無(wú)利益關(guān)系但卻是同一物業(yè)管理區域內的其他樓的業(yè)主共同在業(yè)主大會(huì )上進(jìn)行表決。因此，政府應該在法規和規章的制定中，引導業(yè)主（大會(huì )）做出允許按物業(yè)利益關(guān)系不同的業(yè)主群體以適當比例決議該資金使用的制度決議，從而建立起一個(gè)“原始”制度。我認為，應該以“建筑物區分所有權”理論為基礎，最小以獨棟建筑物為單位，對僅僅屬于該建筑物內的共有財產(chǎn)需要使用該資金時(shí)，可以由業(yè)委會(huì )或者其他機構組織該建筑物內的所有業(yè)主以民主決策的方式?jīng)Q議資金的使用，并應盡快續籌以不妨礙整個(gè)物業(yè)管理區域內對維修資金的使用為起碼條件。
三、資金管理環(huán)節中的問(wèn)題與解決
明確了專(zhuān)項維修資金的性質(zhì)和使用對象的狀況，下面來(lái)討論專(zhuān)項維修資金在收取、使用、管理中各個(gè)環(huán)節中需要認真處理的問(wèn)題。
（一）專(zhuān)項維修資金的管理制度設計
資金本身的安全甚至比決策程序的周密來(lái)的更重要。因此，政府在這方面應該有足夠的準備：業(yè)主大會(huì )尚不具備相應的自我管理這些本來(lái)屬于他們自己的財產(chǎn)的能力。對此，有關(guān)規定應該做好如下準備：
首先，由政府牽頭組織若干家律師事務(wù)所，出臺嚴謹、公平的維修資金的委托管理合同范本。明確受托人（資金管理者）動(dòng)用該資金的形式要件和審核責任。明確該資金在委托人的指令下由受托人操作而產(chǎn)生的效益（比如購買(mǎi)國債等）受托人可以獲得報酬。
其次，以“政府指導”的方式，把該資金交給政府發(fā)牌（有資質(zhì)）的若干個(gè)會(huì )計師、審計師事務(wù)所等機構中的某一個(gè)機構來(lái)管理。該機構對該款項向政府出具保證并向該資金所有人（業(yè)主大會(huì )）承擔責任，以利息為管理費用，按照政府規定的決議程序形成的決議文件向施工單位直接撥付款項并負責審核、審計等工作。為了實(shí)現政府服務(wù)、監管職能的轉變，應該摒棄政府直接管理的模式，以避免政府承擔相應的民事責任。
第三，鼓勵業(yè)主大會(huì )決議將該資金交給上述中介機構管理，或者交給物業(yè)管理企業(yè)或其他組織管理，但務(wù)必指導業(yè)主大會(huì )應委托業(yè)委會(huì )與資金管理單位建立專(zhuān)門(mén)的賬戶(hù)和簽署委托合同。并由業(yè)委會(huì )按期（如每個(gè)月或者每3個(gè)月）到銀行打印對賬單備任何業(yè)主查詢(xún)。
最后，堅決反對業(yè)委會(huì )自管。盡管理論上如果業(yè)主大會(huì )有超過(guò)2/3投票權同意的情況下是可以這么做。但政府必須盡“告知義務(wù)”。只有這樣，當業(yè)主大會(huì )決議導致業(yè)主權益受到傷害時(shí)，政府才沒(méi)有責任。同時(shí)，政府應該指導業(yè)主：業(yè)主自主并不是可以完全信任業(yè)委會(huì )代替他們做主，反對業(yè)委會(huì )自管恰恰是為了讓業(yè)主大會(huì )對該資金有最大的控制權利。利用國家法律框架和現有的市場(chǎng)機制來(lái)管理資金，將使得資金更安全和更有效。而由一個(gè)事實(shí)上缺少監督的業(yè)委會(huì )來(lái)單獨管理資金，則是風(fēng)險巨大且幾乎無(wú)法救濟的行為！
（二）決策和使用方面問(wèn)題比較多。
這其中有實(shí)體上的，如本文前述的整個(gè)物業(yè)管理區域內的共有財產(chǎn)用途情況和該物業(yè)管理區域內的某個(gè)單體建筑物專(zhuān)有的共有財產(chǎn)的用途需要處理。而程序上和形式上的問(wèn)題則更加復雜。但是，無(wú)論怎么設計整個(gè)制度，都應該以業(yè)主大會(huì )決議為資金的使用形式要件而不是簡(jiǎn)單以業(yè)委會(huì )加蓋公章的公函。至少是資金管理者應該有義務(wù)在審核業(yè)委會(huì )公章的函件或者業(yè)主大會(huì )決議書(shū)面文件的同時(shí)，審核業(yè)主大會(huì )的表決投票。
此外，由于城市管理（即公共管理）的需要，政府市政管理部門(mén)有權利要求業(yè)主大會(huì )動(dòng)用維修資金對其共有物業(yè)進(jìn)行維修、更新等活動(dòng)。這種行政命令，可以由業(yè)主大會(huì )委托業(yè)委會(huì )申請行政復議直至行政訴訟，否則業(yè)委會(huì )應該根據政府行政命令來(lái)具體操作資金使用工作，業(yè)委會(huì )拒絕操作的，資金管理者可根據政府行政命令組織操作。政府有對違反政府行政命令的行為進(jìn)行行政處罰的權利。處罰的對象是業(yè)主大會(huì )（即全體業(yè)主）或者其他資金管理者。
（三）政府行政權利的作用和行使方面，應該明確和有力。
在當前的社會(huì )大環(huán)境下，業(yè)主的“自我”意識增強，但同時(shí)，公共責任意識淡漠。而物業(yè)管理區域內的很多事項，特別是維修資金涉及到的事項，往往都和物業(yè)的安全、居民的安全有直接關(guān)系。而往往這些安全事件在發(fā)生之前，沒(méi)有任何征兆。政府一般都是依照各行業(yè)相關(guān)的質(zhì)量標準和有關(guān)行政規章加以管理的。而這些方面的管理，在現代物業(yè)管理區域中，不但不能削弱，相反應該加強。畢竟由眾多小業(yè)主組成的主體的素質(zhì)和能力，還不足以明確估計安全事件的發(fā)生、發(fā)展以及自己可能應該承擔的責任。
只有政府有關(guān)部門(mén)認真監管，提出整改行政命令，才能保障物業(yè)管理區域內的全部設備設施運轉在一個(gè)安全的狀況下，從而實(shí)現社會(huì )公共利益的安全。一味的把政府的責任都推給業(yè)主，一味的追求業(yè)主大會(huì )的“自治”是對城市公共利益不負責任的表現。使得政府從原來(lái)計劃經(jīng)濟體制下的“管制”和“包辦”向服務(wù)功能轉變的過(guò)程中，認真履行其行政管理的職責。
對個(gè)別業(yè)主的欠費行為，政府不應該干預，而應該指導業(yè)主大會(huì )通過(guò)包括訴訟的手段委托業(yè)委會(huì )、物業(yè)管理企業(yè)等組織收取。但是對業(yè)主大會(huì )不能及時(shí)進(jìn)行設備設施的維修的情形，政府則必須履行自己的行政職責，強迫其按時(shí)完成維修資金的使用預算。即政府不對個(gè)別小業(yè)主，只（通過(guò)業(yè)委會(huì )）對業(yè)主大會(huì )，只對資金的其他責任人。
作者系北京市朝陽(yáng)園小區業(yè)主委員會(huì )主任 知名業(yè)主
注：本文在寫(xiě)作過(guò)程中，得到了孟憲生律師的建議和指導，在此特表示感謝。