一、背景
社區是城市的細胞和基本單元，是城市賴(lài)以存在和發(fā)展的基礎，也是實(shí)現社會(huì )和諧的基礎與保證。在城市化的進(jìn)程中，社區已成為完善城市功能、提高城市管理水平和居民素質(zhì)、維護社會(huì )穩定的重要載體，充分發(fā)揮社區在加強和創(chuàng )新社會(huì )管理工作中的作用，是提升城市化水平、構建和諧社會(huì )的必然選取。隨著(zhù)改革開(kāi)放的不斷深入與城鎮化進(jìn)程不斷加快，社區的地位和功能發(fā)生了重大變化，社區已成為各種社會(huì )群體的聚集點(diǎn)、利益關(guān)系的交匯點(diǎn)、社會(huì )組織的落腳點(diǎn)，和諧社區建設的重要性日趨凸顯。加強和創(chuàng )新社區居委會(huì )在物業(yè)管理服務(wù)體制中作用，已成為構建和諧社區的迫切需要。
社區管理與物業(yè)管理的深度融合是大勢所趨。社區是聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會(huì )生活共同體。隨著(zhù)傳統“單位社會(huì )”的逐步消解和社會(huì )管理重心的下移，社區管理與物業(yè)管理的交融性日益明顯。社區管理是在政府的指導下，社區職能部門(mén)、社區單位、社區居民對社區的各項公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行的自我管理。物業(yè)管理則是一定的組織或個(gè)人對房屋及配套的設施設備和相關(guān)場(chǎng)地進(jìn)行維修、養護、管理，維護相關(guān)區域內的環(huán)境衛生和秩序的活動(dòng)，是通過(guò)對物的管理從而實(shí)現對人的服務(wù)。
社區管理是一個(gè)大系統，物業(yè)管理作為社區管理的子系統，對社區管理起著(zhù)重要的支撐作用。社區管理的內容與物業(yè)管理的內容在許多方面是一致的。如社會(huì )治安、公共衛生、綠化美化、環(huán)境保護、鄰里關(guān)系等，雙方的目的和任務(wù)是完全一致的。物業(yè)服務(wù)工作包含著(zhù)社區服務(wù)的內容，社區服務(wù)寓于物業(yè)服務(wù)的實(shí)際工作中，由于社區管理與物業(yè)管理目標的交叉性，使兩者無(wú)論在實(shí)踐層面還是在政策法規層面都在逐步走向融合。
2016年2月6日國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見(jiàn)》（十六）優(yōu)化街區路網(wǎng)結構。對今后小區規劃提出了新的要求，即：小區的非封閉性要求，打破了原有的物業(yè)管理區域，非封閉小區將會(huì )成為主流，由此給業(yè)主委員會(huì )的成立帶來(lái)更大的困難，主要是物業(yè)管理區域相對松散了，帶來(lái)的是民主自治議事范圍的縮小，也對今后管理工作提出了更高的要求。另外，由于物業(yè)管理中業(yè)主在身份上都具有兩重性，相對物業(yè)公司而言他們是業(yè)主，但相對居委會(huì )而言他們又是居民。業(yè)主通過(guò)業(yè)主大會(huì )維護自身權益是合理的，而居民通過(guò)居委會(huì )的居民代表會(huì )議同樣可以維護自己的正當權益。居民和業(yè)主在概念范圍上并不完全相同，前者不再包括業(yè)主概念中的開(kāi)發(fā)商在內，因此，居委會(huì )在替居民維權的過(guò)程中就更有可能體現出公平與公正。
二、存在的困難與問(wèn)題
盡管社區物業(yè)管理取得了一定的成績(jì)，但目前社區物業(yè)管理體制還不能適應當前物業(yè)管理形勢與任務(wù)的需要，社區物業(yè)管理服務(wù)還不能滿(mǎn)足居民日益增長(cháng)的服務(wù)需求，還存在諸多的困難，主要表現為：
（一）隨著(zhù)社區的建設和發(fā)展，物業(yè)管理工作進(jìn)入了快速發(fā)展階段，但是，業(yè)主委員會(huì )作為現代社區物業(yè)管理的伴生物，卻始終沒(méi)有跟上步伐。而我市目前的作用尚未發(fā)揮，究其原因，業(yè)主委員會(huì )這一橋梁的作用沒(méi)有發(fā)揮是很重要的一個(gè)方面。業(yè)主委員會(huì )是代表廣大業(yè)主利益的組織機構，是溝通業(yè)主和物業(yè)管理公司的橋梁，一個(gè)住宅小區如果沒(méi)有業(yè)主委員會(huì )，物業(yè)管理公司就可以單方面作決定，缺少監督，業(yè)主的利益就得不到保障，社區管理也缺少了齊抓共管、建設文明的渠道。
（二）業(yè)主委員會(huì )“四難”情況并存
1.成立難
一是建設單位和前期物業(yè)企業(yè)對成立業(yè)主委員會(huì )態(tài)度消極。業(yè)主委員會(huì )的成立，是通過(guò)業(yè)主大會(huì )會(huì )議選舉產(chǎn)出。根據《山東省物業(yè)管理條例》的規定，建設單位或前期物業(yè)企業(yè)應將業(yè)主入住情況及時(shí)報告物業(yè)主管部門(mén)和街道、鄉鎮政府，以便相關(guān)部門(mén)能及時(shí)掌握相關(guān)情況啟動(dòng)召開(kāi)業(yè)主大會(huì )。但現實(shí)中建設單位或前期物業(yè)企業(yè)往往會(huì )認為成立業(yè)主委員會(huì )會(huì )對其活動(dòng)形成制約，因而態(tài)度消極，往往不會(huì )主動(dòng)報告甚至隱瞞業(yè)主入住情況，而相應的制度設計對此無(wú)任何應對之策。
二是部分業(yè)主委員會(huì )成立的動(dòng)機目的偏離。調查發(fā)現，我市業(yè)主委員會(huì )的設立，其成立因素中“維權型”占相當比例。一些業(yè)主由于在購買(mǎi)或使用房屋的過(guò)程中感到自身的權益受到了損害，而在與開(kāi)發(fā)商或物業(yè)公司交涉過(guò)程中覺(jué)得勢單力薄，需要聯(lián)合起來(lái)與開(kāi)發(fā)商或物業(yè)公司抗衡，因而力促成立業(yè)主委員會(huì )。這種情形的業(yè)主委員會(huì )，其對抗情緒濃厚，其設立的不確定因素很多，不管最終設立的結果如何，必然是以維權開(kāi)始，最終以維權結束。
三是組織難。社會(huì )上除極少數單位小區外，大多數小區都是零散住戶(hù)，戶(hù)與戶(hù)之間幾乎不來(lái)往，業(yè)主想維護自己的權益卻沒(méi)有組織依靠、沒(méi)有說(shuō)話(huà)的地方，即使業(yè)主都有成立業(yè)主委員會(huì )的愿望，也不知怎樣發(fā)動(dòng)、找誰(shuí)組織！
三是業(yè)主意見(jiàn)統一難。目前物業(yè)管理領(lǐng)域，業(yè)主利益多元化格局已經(jīng)形成。由于牽扯到各方利益，業(yè)主對業(yè)主委員會(huì )的訴求各異，甚至相互對立，導致業(yè)主委員會(huì )遲遲不能成立。據統計，中心城區業(yè)主委員會(huì )成立還不足40%。如我市啟明海景嘉園小區建成后，相關(guān)部門(mén)多次組織召開(kāi)業(yè)主大會(huì )，選舉業(yè)主委員會(huì )，但一直召集不起來(lái)。2014年12月，在相關(guān)部門(mén)的力推下，選舉產(chǎn)生了業(yè)主委員會(huì )，但由于停車(chē)收費糾紛，受到部分業(yè)主指責的業(yè)主委員會(huì )撂了挑子。后來(lái)雖然相關(guān)部門(mén)多次重新組織選舉業(yè)主委員會(huì )，但由于部分業(yè)主的對立，致使業(yè)主委員會(huì )選舉無(wú)法正常進(jìn)行。
四是基層政府心有余而力不足。根據相關(guān)規定，符合首次業(yè)主大會(huì )會(huì )議召開(kāi)條件的，街道辦事處或鄉鎮人民政府應當在三十天內組建籌建組。而基層政府工作千頭萬(wàn)緒，而要做好業(yè)主大會(huì )的籌備以及業(yè)主委員會(huì )的選舉工作需要付出大量精力，因此基層政府往往此工作有心無(wú)力。
2．運行難
一是業(yè)主參與意識低。業(yè)主參與小區公共事務(wù)決策的積極性不高，對涉及的公共事務(wù)，大部分業(yè)主缺乏關(guān)注度，態(tài)度漠然，導致業(yè)主委員會(huì )的工作和決策缺乏廣泛的群眾基礎。很多業(yè)主只關(guān)注跟自己切身相關(guān)的物業(yè)管理費有沒(méi)有變動(dòng)，在對小區物業(yè)重大事件表決時(shí)，往往是“事前不關(guān)心，事后很熱情”，導致業(yè)主委員會(huì )工作開(kāi)展難、決策執行阻力大。
二是經(jīng)費和報酬難落實(shí)。雖然相關(guān)的法律法規規定業(yè)主大會(huì )與業(yè)主委員會(huì )的活動(dòng)經(jīng)費及執行委員、委員的報酬，從業(yè)主共有部分的收益中提取或者由全體業(yè)主承擔，但在實(shí)踐中由于經(jīng)費和報酬來(lái)源渠道的不確定性，許多業(yè)委會(huì )成員工作中付出了大量的精力，卻無(wú)法獲得相應的回報，再加上一些業(yè)主對業(yè)主委員會(huì )工作的不理解，導致許多業(yè)委會(huì )成員有種“出力不討好”的感覺(jué)，工作熱情低。
3．監管難
一是街道辦事處、鄉鎮政府、包括社區居委會(huì )指導和監督業(yè)主委員會(huì )工作的職能被虛置。相關(guān)法律法規規定，街道辦事處、鄉鎮政府、包括社區居委會(huì )對業(yè)主委員會(huì )工作負有指導和監督的職責，但對于如何指導和監督，應當履行哪些具體的職能卻沒(méi)有明確，導致這種指導和監督處于一種無(wú)所適從的狀態(tài)，隨意性很大。另一方面，業(yè)主委員會(huì )作為業(yè)主向社會(huì )各方反映業(yè)主意愿和要求、并監督物業(yè)管理公司管理運作的民間性組織，與社區居委會(huì )在居民自治方面存在著(zhù)重疊，街道辦事處、鄉鎮政府對業(yè)主委員會(huì )行為缺乏行之有效的監管手段。
二是業(yè)主對業(yè)主委員會(huì )工作的監督難以落到實(shí)處。根據相關(guān)規定，業(yè)主委員會(huì )由業(yè)主選舉產(chǎn)生，業(yè)主大會(huì )有權監督業(yè)主委員會(huì )工作，聽(tīng)取業(yè)主委員會(huì )的工作報告，改變或者撤銷(xiāo)業(yè)主委員會(huì )不適當的決定。也就是說(shuō)，業(yè)主對業(yè)主委員會(huì )的監督，主要是通過(guò)業(yè)主大會(huì )進(jìn)行，而業(yè)主大會(huì )的召開(kāi)，是由業(yè)主委員會(huì )負責召集。而現實(shí)中業(yè)主委員會(huì )很少召集召開(kāi)業(yè)主大會(huì )，業(yè)主的監督難以落實(shí)。
4.發(fā)展難
一是業(yè)委會(huì )組成人員良莠不齊。 由于成立和籌備工作的不規范，使業(yè)委會(huì )組成人員的素質(zhì)堪憂(yōu)，調查中發(fā)現，少數業(yè)主委員會(huì )存在著(zhù)成員采取不正當手段當選、有的甚至是開(kāi)發(fā)商指定的問(wèn)題。如我市觀(guān)海社區僑鄉廣場(chǎng)業(yè)主委員會(huì )從未召開(kāi)業(yè)主大會(huì )，許多業(yè)主只知道有業(yè)主委員會(huì )，但不知道業(yè)主委員會(huì )成員是誰(shuí)，導致55%業(yè)主聯(lián)名要求罷免業(yè)主委員會(huì )重新選舉。
二是業(yè)委會(huì )自身行為缺乏規范。 有的業(yè)主委員會(huì )為籌集活動(dòng)經(jīng)費與物業(yè)企業(yè)搞灰色交易，利用小區公共資源謀私利，接受物業(yè)公司的財物饋贈等等。環(huán)翠區一小區業(yè)主委員會(huì )成立后，全然不顧法律規定，竟然欲與物業(yè)公司簽訂四十年的物業(yè)服務(wù)合同，后因業(yè)主的強烈反對而作罷。
三是工作方式亟待改進(jìn)。有的業(yè)主委員會(huì )直接將自己定位為開(kāi)發(fā)企業(yè)或物業(yè)公司的對立面，不僅起不到橋梁紐帶作用，而且事事對著(zhù)干，對開(kāi)發(fā)企業(yè)或物業(yè)公司維權訴求強烈，致使雙方對抗情緒較大，產(chǎn)生矛盾難以協(xié)調。
（三）業(yè)主委員會(huì )流于形式，難以發(fā)揮職能。
目前，很多業(yè)主委員會(huì )往往形同虛設，未能起到維護業(yè)主權益的作用。一方面，由于缺乏對業(yè)主委員會(huì )的有效制約和監督機制，使得有些業(yè)主委員會(huì )成員在其位不謀其職，忽視業(yè)主的權益，濫用職權，任意決定業(yè)主共同事務(wù)，損害了業(yè)主的共同利益。通過(guò)調研發(fā)現，一些業(yè)主委員會(huì )的成立往往伴隨著(zhù)“炒掉老物業(yè)、降低物業(yè)費、服務(wù)質(zhì)量下降”的現象。另一方面，業(yè)主委員會(huì )的地位過(guò)于尷尬，許多決議只能靠業(yè)主自覺(jué)執行。由于時(shí)間和精力等原因，業(yè)主參加業(yè)主大會(huì )的積極性不高。多數業(yè)主往往會(huì )因一己私利而不顧全體業(yè)主利益或公共利益，使得業(yè)主大會(huì )或業(yè)主委員會(huì )的決議很難得到有效執行。這些都在一定程度上造成業(yè)主委員會(huì )不能發(fā)揮其職能。
（四）社區居委會(huì )與物業(yè)服務(wù)企業(yè)工作內容的融合與不同。由于作為社區治理結構主體的居委會(huì )、物業(yè)公司兩方職責范圍與實(shí)際功能定位存在差異（居民委員會(huì )和物業(yè)服務(wù)企業(yè)分別是居民自治管理機構與專(zhuān)業(yè)管理機構），他們是為居民服務(wù)的兩個(gè)不同的組織機構，沒(méi)有隸屬關(guān)系，因在管理職能、作用及服務(wù)管理內容上有交叉、重疊，故在管理上“撞車(chē)”與“真空”現象并存，進(jìn)而導致因職責及監管界定不清引發(fā)了諸多的問(wèn)題和矛盾。
三、對策與建議
（一）切實(shí)轉變觀(guān)念，加大扶持力度
社區是社會(huì )管理的基礎和落腳點(diǎn)，要充分認識社區居委會(huì )與物業(yè)管理服務(wù)在構建和諧社會(huì )中的重要好處，充分發(fā)揮社區的社會(huì )管理和社會(huì )整合功能，使之成為構建和諧物業(yè)管理的重要切入點(diǎn)和承載平臺，以社區居委會(huì )代行管理的進(jìn)步推動(dòng)社會(huì )的全面發(fā)展。
（二）完善政策法規，為社區發(fā)展營(yíng)造良好環(huán)境。
讓居委會(huì )代行業(yè)主大會(huì )職能還在于明確賦予居委會(huì )代管資格，在我國物業(yè)管理發(fā)展的現有條件下，應該賦予居委會(huì )這種權利，采用多元化的物業(yè)管理體制，在有條件進(jìn)行規范物業(yè)管理的成熟小區就組建業(yè)主大會(huì )進(jìn)行業(yè)主的自治管理；而在居住人群復雜、難以建立業(yè)主大會(huì )或業(yè)主大會(huì )難于發(fā)揮作用的小區就不要搞一刀切，還是應該讓街道、居委會(huì )出面，或者是由居委會(huì )和業(yè)主大會(huì )共同管理。當然，哪些小區可以交業(yè)主大會(huì )管理，哪些小區需要居委會(huì )維權，還需要法律的進(jìn)一步明確劃分。
（三）改進(jìn)和創(chuàng )新聯(lián)系群眾機制，提高社區物業(yè)管理實(shí)效。
在社區物業(yè)管理方面，實(shí)現體制創(chuàng )新轉型，擴大社區居委會(huì )的服務(wù)功能，構建“社區——業(yè)委會(huì )（居民小組）——樓長(cháng)——居民（業(yè)主）代表”的網(wǎng)格化管理體系。充分發(fā)揮基層黨組織的作用，使得居民（業(yè)主）遇到疑問(wèn)或者困難時(shí)能夠及時(shí)找到不推諉、負職責的組織，讓他們的各項訴求有正常上傳的通道，更好地促進(jìn)居民（業(yè)主）與政府間的雙向溝通與交流，減少或避免矛盾尖銳化現象。
（四）將居委會(huì )部分工作予以社會(huì )化
中共十八屆三中全會(huì )通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“引入競爭機制，推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì )化發(fā)展。鼓勵社會(huì )力量、社會(huì )資本參與公共文化服務(wù)體系建設，培育文化非營(yíng)利組織”。鑒于目前居委會(huì )與物業(yè)公司職責交叉、管理過(guò)程中出現“撞車(chē)”與“真空”等存在狀況，建議推動(dòng)公共服務(wù)向社區延伸，即：推進(jìn)居委會(huì )部分工作的社會(huì )化進(jìn)程，將一些能夠社會(huì )化的工作如公共文化服務(wù)推向社會(huì )，吸引包括物業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在內的社會(huì )力量，來(lái)參與和推進(jìn)社區建設，以此減輕社區居委會(huì )的負擔。
目前，物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的各項服務(wù)已融于業(yè)主生活的點(diǎn)滴，“有事找物業(yè)”已經(jīng)成了廣大老百姓生活的一種習慣，自然就打通政策落地的“最后一米”，讓幸福在群眾家門(mén)口升級，進(jìn)而打造“一站式”、“零距離”服務(wù)。
與此同時(shí)，增設由社區居委會(huì )為代表組成的監督委員會(huì )，對推向社會(huì )物業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的社會(huì )化服務(wù)工作進(jìn)行監管。如此，可極大的精簡(jiǎn)機構工作人員，提高工作效率、節省財政費用支開(kāi)。
（五）由居委會(huì )代為行使業(yè)委會(huì )職責
目前社區物業(yè)服務(wù)中存在的矛盾焦點(diǎn)：
物業(yè)服務(wù)企業(yè)與居委會(huì )：不少物業(yè)公司所承擔的任務(wù)，遠超出了物業(yè)服務(wù)合同約定的服務(wù)范圍。諸如小區鄰里矛盾引起的物業(yè)糾紛、一些政府部門(mén)下派給居委會(huì )承擔的事務(wù)、部分屬于業(yè)主大會(huì )決定范圍的管理責任等等，大多轉壓給物業(yè)公司。而物業(yè)公司又缺少相應的法定權限和資源手段，反而被推到了不少矛盾、沖突的風(fēng)口浪尖。
業(yè)委會(huì )與物業(yè)服務(wù)企業(yè)：由于業(yè)委會(huì )的自身定位不夠清晰，故在業(yè)委會(huì )的組建、換屆和運行中都存在較多問(wèn)題。在實(shí)踐中，業(yè)委會(huì )出現未經(jīng)業(yè)主大會(huì )授權擅自決策、擅自套用專(zhuān)項維修資金等情況時(shí)有發(fā)生，不僅侵害了業(yè)主的權益，同時(shí)引發(fā)了諸多矛盾。與此同時(shí)，還有部分業(yè)委會(huì )過(guò)分強調對物業(yè)管理的監督作用，干涉物業(yè)公司的具體業(yè)務(wù)，束縛了物業(yè)公司的正常管理，造成雙方矛盾。
業(yè)委會(huì )作為業(yè)主大會(huì )的董事會(huì )，即：執行機構，承載著(zhù)區域內溝通、協(xié)調、監督、維護等職責，被賦予了極大的權利。但因組織主體構成有限（業(yè)主委員會(huì )由5至11人單數組成），故無(wú)法承擔并有效把控整個(gè)物業(yè)的監管，在業(yè)主共有資產(chǎn)管理、公共區域收益支配、維修資金使用等方面在無(wú)法律制度規范約束、制裁的情況下就易出現失控狀況，如擅自決策、擅自支配、擅自套用公共收益或專(zhuān)項維修資金等情況，從而損害到全體業(yè)主的利益。
居委會(huì )作為基層群眾性自治組織，是在《中華人民共和國城市居民委員會(huì )組織法》的指導下開(kāi)展包括：民政、勞動(dòng)保障、計劃生育、黨建、宣傳、綜合治理及安全生產(chǎn)等工作。其組織行為有法可依、違法必究、執法必嚴。如由居委會(huì )代為行使業(yè)委會(huì )職責，可有效的避免業(yè)委會(huì )在組織實(shí)施過(guò)程中出現天平失衡、中飽私囊等侵害全體業(yè)主利益的行為。
由此，建議充分發(fā)揮居委會(huì )的制度優(yōu)勢，由居委會(huì )代行業(yè)委會(huì )職責，創(chuàng )新制度設計、修訂相關(guān)草案及條例，明確分工及職責，以此減輕社區居委會(huì )的負擔、破解物業(yè)管理領(lǐng)域的各種難題。