住房和城鄉建設部法規司副司長(cháng) 陳偉
我參加今天的活動(dòng)，主要基于兩個(gè)原因：一是代表住房和城鄉建設部法規司對中國物協(xié)法律政策工作委員會(huì )的成立表示祝賀；第二個(gè)原因可能就鮮為人知了，那就是我曾經(jīng)擔任過(guò)中國物業(yè)管理協(xié)會(huì )法律咨詢(xún)組的首任組長(cháng)。早在2003年《物業(yè)管理條例》出臺之際，中國物業(yè)管理協(xié)會(huì )就成立了法律咨詢(xún)組，咨詢(xún)組主要干了這么幾件事：宣貫《物業(yè)管理條例》《物權法》等法律法規，參與最高人民法院2009年第7、8號兩個(gè)司法解釋的制訂，完成最高人民法院《物業(yè)管理的行業(yè)調解》課題研究、編輯物業(yè)管理法律論文和案例匯編、對行業(yè)的重大法律問(wèn)題發(fā)聲表態(tài)等等。因此，如果從歷史傳承的角度追本溯源，法律咨詢(xún)組應當是法律政策工作委員會(huì )的前身，委員會(huì )的成立是具有其歷史淵源和組織基礎的。
如果以1994年建設部33號令《城市新建住宅小區管理辦法》為起點(diǎn)，中國物業(yè)管理法制建設已經(jīng)走過(guò)25年的歷程。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，我們已經(jīng)建立起以《物權法》《合同法》為基礎，以《物業(yè)管理條例》為核心，以地方性法規和部門(mén)規章為主體，以數以萬(wàn)計的規范性文件為支撐的物業(yè)管理法律政策體系。雖然我們每年都有大量關(guān)于制定《物業(yè)管理法》《業(yè)主大會(huì )組織法》等法律的人大建議和政協(xié)提案，希望進(jìn)一步加強物業(yè)管理立法工作，但可以肯定地說(shuō)，物業(yè)管理早已走出了“無(wú)法可依”的困境，進(jìn)入了“有法可依”的時(shí)代。經(jīng)過(guò)多方的努力，我們已經(jīng)初步構建起物業(yè)管理與社區治理相結合的物業(yè)服務(wù)監管體系、行業(yè)執法和司法裁判相銜接的物業(yè)管理司法體系以及四方參與和四級聯(lián)動(dòng)相協(xié)調的物業(yè)糾紛調處體系。這些都是委員會(huì )今后開(kāi)展工作的深厚法治基礎。
任何一個(gè)機構的存在，都有它獨特的使命，行業(yè)組織概莫能外。行業(yè)組織作為同行業(yè)商事主體聯(lián)合組成的自律抑或維權機構，其使命如果用一句話(huà)概括，我認為應當是：優(yōu)化行業(yè)的營(yíng)商環(huán)境。物業(yè)管理協(xié)會(huì )概莫能外。法律政策工作委員會(huì )作為中國物協(xié)的工作機構，其使命是什么呢？翻開(kāi)你們的會(huì )議手冊，不僅有工作規則、工作規劃還有工作要點(diǎn)，不僅有宗旨，還有職責，可以洋洋灑灑用長(cháng)篇大論來(lái)闡述，但如果用一句話(huà)概括，我認為應當是：優(yōu)化行業(yè)的法治環(huán)境。法治環(huán)境與營(yíng)商環(huán)境是什么關(guān)系呢？習近平總書(shū)記的概括最為經(jīng)典：法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。根據上述推理，我們可以看出，法律政策工作委員會(huì )在中國物業(yè)管理協(xié)會(huì )中地位之重要和使命之光榮。
在未來(lái)的日子里，委員會(huì )如何不負這一光榮的使命呢？我以為，應當在國家全面依法治國的基本方略之下謀篇布局。關(guān)于法制建設，黨的十一屆三中全會(huì )提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的十六字方針，這是大家耳熟能詳的。關(guān)于依法治國，黨的十九大強調堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會(huì )一體建設，并提出新的十六字方針：“科學(xué)立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。新十六字方針為新時(shí)代法治建設指明了方向，提供了根本遵循，在這樣一個(gè)時(shí)代大背景下成立的中國物協(xié)法律政策工作委員會(huì )，應當服務(wù)于法治社會(huì )建設的大局，緊緊圍繞全面依法治國的新十六字方針開(kāi)展工作。
科學(xué)立法
在解決了法的“有還是沒(méi)有”的問(wèn)題之后，我們的工作重心應當轉向法的“好還是不好”的問(wèn)題，物業(yè)管理亦是如此。無(wú)論是《物權法》中“業(yè)主的建筑物區分所有權”的規定，還是《物業(yè)管理條例》以及配套的規章政策，都不可避免地受到時(shí)代的局限，都需要與時(shí)俱進(jìn)地立、改、廢、釋。比如：《物權法》中關(guān)于業(yè)主大會(huì )“雙三分之二”表決權數的規定，在實(shí)際適用過(guò)程中遇到很大的困難；比如處理物業(yè)服務(wù)合同糾紛，目前只能比照適用《合同法》中委托合同規定或者適用最高人民法院的司法解釋。在參與全國人大常委會(huì )制定民法典過(guò)程中，作為行業(yè)主管部門(mén)，我們最大限度地建言獻策，已經(jīng)取得可喜的突破。
大家可能注意到了，去年十三屆全國人大常委會(huì )第一次審議民法典物權編草案，其中第七十三條關(guān)于業(yè)主共同決定事項的規定，與現行的物權法相比有了很大的變化，主要是科學(xué)地將業(yè)主參加表決比例與業(yè)主同意比例進(jìn)行了區分：業(yè)主共同決定事項，首先應當由三分之二以上的專(zhuān)有部分面積占比且人數占比的業(yè)主參加表決，其次還應當經(jīng)參加表決專(zhuān)有部分面積且參加表決人數過(guò)半數或者四分之三以上的業(yè)主同意。這一立法調整，實(shí)際上有效地將現有的“雙三分之二”和“雙過(guò)半”的法定表決比例，分別降低為“雙過(guò)半”和“雙三分之一”。今年四月份，全國人大常委會(huì )第二次審議民法典物權編草案，再次對該條進(jìn)行了完善，將“籌集”和“使用”維修資金的表決比例分別作出規定，將一審稿中使用維修資金“雙四分之三”業(yè)主同意的比例降低為“雙過(guò)半”，使得今后業(yè)主使用維修資金的法定表決比例實(shí)際降低為“雙三分之一”。同時(shí)，還對緊急情況下業(yè)主依法申請使用維修資金作了規定，有效解決了當前維修資金使用難的問(wèn)題。
大家可能也注意到了，民法典合同編草案設專(zhuān)章對“物業(yè)服務(wù)合同”作出規定，從無(wú)名合同到有名合同，為“物業(yè)服務(wù)合同”正名的時(shí)代即將開(kāi)啟。這是重大的進(jìn)步，但我們的努力不能就此停步。記得去年9月24日，我們到浙江調研，剛下飛機就得知26日全國人大法工委召開(kāi)民法典合同編座談會(huì )，我覺(jué)得這是個(gè)難得的機會(huì )，于是放棄調研安排馬上趕回北京參會(huì )，會(huì )上我就“物業(yè)服務(wù)合同”這一章中的幾個(gè)存在爭議的條款重點(diǎn)闡述了住建部的意見(jiàn)，其中關(guān)于“物業(yè)服務(wù)合同不宜參照適用委托合同”的意見(jiàn)當場(chǎng)得到了采納，但關(guān)于刪除“業(yè)主對物業(yè)服務(wù)合同的任意解除權”以及“物業(yè)服務(wù)企業(yè)保障業(yè)主的人身、財產(chǎn)安全”有關(guān)條款的意見(jiàn)，雖然未能完全說(shuō)服法工委民法室的同志，但他們對“適度限制業(yè)主的任意解除權”和“進(jìn)一步考量物業(yè)服務(wù)企業(yè)的安全保障責任”表示認同。
《物業(yè)管理條例》頒行至今已有十六個(gè)年頭了，同樣存在與時(shí)俱進(jìn)的問(wèn)題：是否重新界定新時(shí)代的物業(yè)管理？是否重新定位業(yè)主大會(huì )和業(yè)主委員會(huì )？如何構建物業(yè)管理信用體系？等等，都需要我們適時(shí)開(kāi)展立法后評估工作。今后部里在開(kāi)展《物業(yè)管理條例》的執法檢查和立法后評估工作中，委員會(huì )能發(fā)揮什么樣的作用？值得我們有所期待。
嚴格執法
法律的生命在于執行。2000多年前桓寬在《鹽鐵論》中感嘆：“世不患無(wú)法，而患無(wú)必行之法”，他所擔憂(yōu)的“有法不依”的困境，到今天依然困擾著(zhù)我們。嚴格執法的關(guān)鍵，不在于法，而在于人。所以在紀念《物業(yè)管理條例》實(shí)施十周年時(shí)，我曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“人們真正懼怕的不是法律，而是法律得不到執行。無(wú)法執行的法律無(wú)異于一紙空文！”現實(shí)中，大家在“喋喋不休”地要求制定新的法律的時(shí)候，往往忽視一個(gè)問(wèn)題：現有的法律法規是否得到了嚴格的執行？！如果我們上到《物權法》《合同法》《物業(yè)管理條例》，下到成千上萬(wàn)的物業(yè)管理規范性文件，都能在物業(yè)管理活動(dòng)中不折不扣地得以貫徹落實(shí)，我相信物業(yè)管理的市場(chǎng)環(huán)境將得到極大的改觀(guān)。
實(shí)踐中，無(wú)論是承接查驗制度的落實(shí)、水電氣收費和市政管線(xiàn)維修養護責任的承擔，以及物業(yè)服務(wù)價(jià)格市場(chǎng)化政策的執行，在許多地方都不同程度地打了折扣，這里面涉及到許多體制機制上的問(wèn)題，作為企業(yè)個(gè)體在多數情況下的確無(wú)能為力。作為一個(gè)行業(yè)組織的代言人，法律政策工作委員會(huì )除了為行業(yè)正當權益鼓與呼之外，似乎還應當充分發(fā)揮兩方面的作用：一是強化行業(yè)的自律，譴責和懲處行業(yè)中違法敗德的害群之馬；二是監督政府的執法，促進(jìn)政府執法行為更加嚴格規范，防止政府的不作為和亂作為。多少年來(lái)，我們老是抱怨執法進(jìn)不了社區，以后是否能夠通過(guò)外力的推動(dòng)，使“執法進(jìn)社區”成為普遍的現實(shí)。
公正司法
司法是看得見(jiàn)的正義，是正義最后的關(guān)口。在座的老物業(yè)人可能還記得十幾年前的深圳“筆架山莊案件”，由于認為司法判決不公，當時(shí)行業(yè)內反響很大，并引發(fā)了關(guān)于物業(yè)服務(wù)企業(yè)要么“虧死”要么“賠死”的長(cháng)時(shí)間討論，為此我還專(zhuān)門(mén)寫(xiě)了一篇《侵權抑或違約：物業(yè)管理治安歸責的誤區》的文章，力圖澄清物業(yè)服務(wù)企業(yè)在治安案件中的責任。目前物業(yè)服務(wù)糾紛案件審理和裁判的專(zhuān)業(yè)性和公正性都有了提高，但遠未達到理想的境界，這從近期司法界和媒體幾乎眾口一詞地將高空墜物、拋物侵權行為簡(jiǎn)單歸責于建筑物管理人的論調中，亦可窺豹一斑。應當看到，《物權法》明確的業(yè)主對共有部分的法定義務(wù)，《合同法》確立的物業(yè)服務(wù)等價(jià)有償原則，《物業(yè)管理條例》定位的物業(yè)服務(wù)企業(yè)與業(yè)主之間的服務(wù)與被服務(wù)的平等關(guān)系，并未在物業(yè)管理糾紛裁判中得以全面貫徹。司法實(shí)踐中，法院往往對物業(yè)服務(wù)的準公共性缺乏認識，加上“業(yè)主弱勢群體說(shuō)”的思維慣性，使得物業(yè)服務(wù)企業(yè)往往容易被視為各種社會(huì )矛盾的引爆者和各種社會(huì )責任的承擔者，這是導致司法偏離專(zhuān)業(yè)公正的思想根源。
這是我為什么一直關(guān)注并擔憂(yōu)“藍色錢(qián)江縱火案”中民事審判結果的主要原因，綠城物業(yè)最終用庭外和解方式智慧地解決了這個(gè)難題。但是，大家設想一下，如果法院以判決結案，會(huì )是什么結果？如果涉案的不是綠城這樣有實(shí)力、有品牌和有策略的企業(yè)，結果又會(huì )是什么？我們不得而知。同樣，這也是我們前兩年在協(xié)調公安部擬出臺的《高層建筑消防管理規定（草案）》工作中窮盡一切手段的原因，我們最后請求國務(wù)院法制辦出面干預，并且作好向全國人大常委會(huì )提起合法性審查的思想準備。為什么這么努力抗爭呢？因為最初草案的45個(gè)條款中有33條涉及到物業(yè)服務(wù)企業(yè)的義務(wù)，一旦成為具有指引性的規章，將對今后物業(yè)服務(wù)活動(dòng)中涉及的消防安全糾紛的司法裁判產(chǎn)生重大的影響。
我始終認為，要公正裁判物業(yè)服務(wù)糾紛，司法機構必須具備這樣一種物業(yè)管理觀(guān)念：以業(yè)主為中心，不是以某個(gè)業(yè)主為中心，而是以業(yè)主整體或者多數業(yè)主為中心；以消費者為中心，不是以某個(gè)消費者為中心，而是以消費者整體或者多數消費者為中心。在促進(jìn)物業(yè)管理公正司法中，法律政策工作委員會(huì )能做些什么？如何利用我們的專(zhuān)業(yè)能力去糾偏？需要我們進(jìn)一步探索和思考。
全民守法
法律只有在得到絕大多數遵守并得以懲罰少數人時(shí)，才能樹(shù)立權威。同理，物業(yè)管理的法律政策，只有得到大多數業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)遵守的時(shí)候，才能夠發(fā)揮其應有的效用。沒(méi)有守法的業(yè)主，就沒(méi)有公正規范的業(yè)主大會(huì )和業(yè)主委員會(huì )；沒(méi)有守法的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，就沒(méi)有公平競爭的物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)。
這使我們想起了一個(gè)啼笑皆非的往事。去年四月，一個(gè)“《物業(yè)管理條例》修訂，八種情況下可拒交物業(yè)費”的微信謠言，竟然在幾天時(shí)間內達到近千萬(wàn)的點(diǎn)擊量，可謂“一謠激起千層浪”，有許多從業(yè)人員和管理部門(mén)同志也在朋友圈中轉發(fā)，成了推波助瀾的傳謠者。雖然最終我們通過(guò)約談《法制日報》并令其發(fā)表“致歉更正聲明”得以辟謠，但此事暴露出的問(wèn)題給我帶來(lái)的憂(yōu)思卻是長(cháng)久的：除了少數別有用心者和拒費業(yè)主之外，為什么有那么多物業(yè)服務(wù)企業(yè)甚至主管部門(mén)都在信謠傳謠？為什么只要翻一翻法條查一查官方網(wǎng)站就能弄清楚的事實(shí)，竟然使得許多業(yè)內人憂(yōu)心忡忡，不知所措？
同理，我們的專(zhuān)業(yè)人士在頻繁指責物業(yè)管理立法、執法、司法中存在弊端的時(shí)候，是否曾經(jīng)捫心自問(wèn)：你們都做到守法了嗎？你們都真正懂法嗎？如果從業(yè)人員都不懂法，甚至不守法，那么再科學(xué)的立法，再?lài)栏竦膱谭?，再公正的司法，都無(wú)異于空中樓閣，都無(wú)異于無(wú)源之水、無(wú)本之木。誠信的前提是守法，守法的前提是懂法，懂法的前提是普法。在行業(yè)普法和誠信建設工作中，物業(yè)管理行業(yè)任重道遠，法律政策工作委員會(huì )大有可為。
衡量一個(gè)行業(yè)的境界，預判一個(gè)行業(yè)的未來(lái)，要看她堅持什么樣的價(jià)值觀(guān)。我以為，從不同的角度，物業(yè)管理可以兼有許多不同的價(jià)值觀(guān)；在不同的時(shí)期，物業(yè)管理行業(yè)可以不斷修正豐富自身的價(jià)值觀(guān)。但總有一種價(jià)值觀(guān)是不可缺席且不能改變的，那就是：法治的價(jià)值觀(guān)。
我相信，只要中國物業(yè)管理行業(yè)堅持法治的價(jià)值觀(guān)，只要中國物業(yè)管理協(xié)會(huì )踐行法治的價(jià)值觀(guān)，就必將在助力物業(yè)管理法治建設，改善物業(yè)服務(wù)營(yíng)商環(huán)境的道路上行穩致遠，不負使命！