文/江必新(最高人民法院黨組副書(shū)記、副院長(cháng))
新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，習近平總書(shū)記高度重視，把疫情防控作為頭等大事來(lái)抓，多次專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取新冠肺炎疫情防控工作匯報，親自指揮、親自部署，反復強調在法治軌道上統籌推進(jìn)各項防控工作。在2月5日中央全面依法治國委員會(huì )第三次會(huì )議上，習近平總書(shū)記強調，要在黨中央集中統一領(lǐng)導下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執法、司法、守法各環(huán)節發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。習近平總書(shū)記一系列重要講話(huà)，充分闡述了法治在應對疫情防控等重大突發(fā)公共衛生事件中的重要作用，明確了運用法治保障疫情防控順利開(kāi)展的基本思路和方向，并就如何發(fā)揮法治的保障作用等問(wèn)題提出了基本要求。這些重要講話(huà)為堅持疫情防控法治化提供了基本遵循，為習近平全面依法治國新理念新思想新戰略注入了新的內容，不僅對我們應對當前新冠肺炎疫情有重大指導意義，也為應對將來(lái)可能出現的應急事件，提供了思想武器。
一、全面深刻把握法治在應急狀態(tài)下的意義和作用
黨的十八大以來(lái)，習近平總書(shū)記對法治的重要作用進(jìn)行了全面深刻的論述。習近平總書(shū)記指出，一個(gè)現代化的國家必然是一個(gè)法治國家。法治的現代化是國家現代化的重要標志。任何現代化國家都必須推行民主，實(shí)行法治。建設中國特色社會(huì )主義現代化強國，全面依法治國應當成為國家與社會(huì )的核心價(jià)值，作為國家治理與社會(huì )治理的根本方式；形成全社會(huì )尊重法治、信仰法治、堅守法治的良好風(fēng)氣；憲法具有極高權威，法律得到普遍遵守，任何個(gè)人和組織都自覺(jué)地在憲法和法律的范圍內活動(dòng)；公民權利得到切實(shí)尊重和保障，國家權力受到有效約束和監督。法治不僅對常規狀態(tài)下國家和社會(huì )治理具有重要意義，對緊急情況下應對重大公共安全事件，包括疫情防控同樣具有重大意義。
法治可以為應對緊急事件提供比較科學(xué)的方案。法治作為規則之治，體現了人民對治國規律的理性認識，蘊含著(zhù)人們普遍認可的價(jià)值準則，凝聚了社會(huì )多數人的共識。法律具有預先設定性、確定性、權威性等特征，通過(guò)設立規則預先配置國家公權力機關(guān)的職權職責、公民的權利義務(wù)等內容，為有效應對與解決社會(huì )現存或可能出現的問(wèn)題提供預設措施和手段。即使出現緊急情況，根據預先設計的“法律方案”緣法而治，進(jìn)行規范化、標準化施策，有利于在緊急事件發(fā)生后有條不紊地處置包括新冠肺炎疫情在內的各種突發(fā)事件，做到有備無(wú)患、處變不驚。
法治可以為緊急動(dòng)員社會(huì )力量應對突發(fā)事件提供法律依據和法律基礎。為有效應對緊急突發(fā)事件，法律可以授予政府緊急行政權，包括：發(fā)布限制人身自由措施，征用房屋和交通工具，強制疏散、強制隔離，實(shí)行宵禁和新聞管制，實(shí)行互聯(lián)網(wǎng)和通信管制，禁止或者限制集會(huì )、游行、示威、舉行會(huì )議等群體性活動(dòng)，推遲舉行選舉，中止特定社會(huì )團體的活動(dòng)，限制個(gè)別經(jīng)濟活動(dòng)，延長(cháng)被拘留和服刑人員的監禁期限等。通過(guò)法律預先授權，政府可以運用法律武器開(kāi)展廣泛的社會(huì )動(dòng)員，集中各方面資源和力量，全力應對緊急突發(fā)事件，為應急處置的有效實(shí)施奠定堅實(shí)的法律基礎。
法治可以有效平衡應急狀態(tài)下各種社會(huì )關(guān)系。在應急狀態(tài)下，需要法律授予公權力機關(guān)更多行政權，實(shí)現公權力的相對集中，私權利相應地會(huì )受到一定程度的限縮、克減，公民要承擔更多的容忍義務(wù)，甚至承擔一些常規狀態(tài)下無(wú)須承擔的義務(wù)。這就需要通過(guò)法治手段平衡公權力和私權利之間的關(guān)系。一方面，要通過(guò)法律明確授權，賦予公權力機關(guān)緊急行政權等應對緊急事件的必要職權；另一方面，要防止公權力濫用，限制私權利必須保障基本人權，不能突破人道主義底線(xiàn)，避免對公民權利的過(guò)分限縮，克服走極端的傾向，防范應急狀態(tài)下出現社會(huì )沖突，維護社會(huì )正常管理秩序。
在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，山東省各地加大對口罩、消毒水、抗病毒類(lèi)藥品等醫藥用品的市場(chǎng)監管，嚴厲打擊疫情期間哄抬物價(jià)、制假售假等違法行為。圖為2020年2月6日，山東無(wú)棣縣市場(chǎng)監督管理局執法人員在一家連鎖藥店對藥品進(jìn)行監督抽檢。 新華社發(fā) 陳子慶/攝
法治可以妥善解決應急狀態(tài)下的矛盾糾紛。類(lèi)似新冠肺炎疫情的緊急事件的突然暴發(fā)，嚴重威脅著(zhù)社會(huì )公眾的生命安全和身體健康，也打破了常規狀態(tài)下和諧安寧的社會(huì )秩序，導致各種正常的利益關(guān)系失去平衡，不可避免地會(huì )產(chǎn)生一些矛盾糾紛。運用法治手段可以嚴厲打擊毆打傷害醫務(wù)人員，擾亂醫療救治秩序，利用疫情哄抬物價(jià)、囤積居奇、趁火打劫、造謠滋事，制售假劣藥品、醫療器械、醫用衛生材料和借機詐騙等違法犯罪行為，及時(shí)化解與公共突發(fā)事件相關(guān)的民事糾紛，減少矛盾沖突，維護社會(huì )穩定。
法治可以為應對緊急事件提供有力物資保障。法律規定的應急物資保障體系，是國家應急管理體系的重要內容。對應急期間可能出現的物資供應短缺，通過(guò)完善法律規定，建立集中生產(chǎn)調度機制，統一組織原材料供應、安排定點(diǎn)生產(chǎn)、規范質(zhì)量標準；通過(guò)建立統一應急物資采購供應體系，對應急救援物資實(shí)行集中管理、統一調撥、統一配送；甚至可以通過(guò)征收、征調、征用等手段，以應急需。
二、精準把握運用法治保障疫情防控的基本路徑和要求
為疫情防控工作提供有力的法治保障，要從立法、執法、司法、守法各環(huán)節發(fā)力。
立法環(huán)節。習近平總書(shū)記指出，要完善疫情防控相關(guān)立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學(xué)規范、運行有效的疫情防控法律體系。落實(shí)習近平總書(shū)記上述要求，在立法環(huán)節要做好以下幾項工作。
一是針對這次疫情暴露出來(lái)的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項、創(chuàng )新和完善重大疫情防控體制機制，包括黨對疫情防控集中統一領(lǐng)導，黨政機關(guān)在應急狀態(tài)下合署辦公的體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系。
二是全面加強和完善公共衛生領(lǐng)域相關(guān)法律法規建設，在認真評估傳染病防治法、野生動(dòng)物保護法等法律法規實(shí)施效果的基礎上進(jìn)行修改和完善。
三是從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長(cháng)治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統規劃國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。盡快推動(dòng)出臺生物安全法，加快構建國家生物安全法律法規體系、制度保障體系。
四是改革完善疾病預防控制體系，堅持預防為主，預防關(guān)口前移；健全公共衛生服務(wù)體系，推動(dòng)公共衛生服務(wù)與醫療服務(wù)高效協(xié)同，無(wú)縫銜接；健全防治結合、聯(lián)防聯(lián)控、群防群治工作機制；強化風(fēng)險意識，完善公共衛生重大風(fēng)險研判、評估、決策、防控協(xié)同機制。
五是改革完善重大疫情防控救治體系。健全重大疫情應急響應機制；建立集中統一高效的領(lǐng)導指揮體系；健全科學(xué)研究、疾病控制、臨床治療的有效協(xié)同機制；完善突發(fā)重特大疫情防控規范和應急救治管理辦法；建立健全分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機制。
六是健全重大疾病醫療保險和救助制度，完善應急醫療救助機制。完善醫保異地即時(shí)結算制度，探索建立特殊群體、特定疾病醫藥費豁免制度，實(shí)現公共衛生服務(wù)和醫療服務(wù)有效銜接。
七是健全統一的應急物資保障體系。盡快健全相關(guān)工作機制和應急預案，確保應急物資保障有序有力；健全國家儲備體系，科學(xué)調整儲備的品類(lèi)、規模、結構，提升儲備效能；建立國家統一的應急物資采購供應體系，推動(dòng)應急物資供應保障網(wǎng)更加高效安全可控。
執法環(huán)節。習近平總書(shū)記指出，要嚴格執行疫情防控和應急處置法律法規，加強風(fēng)險評估，依法審慎決策，嚴格依法實(shí)施防控措施，堅決防止疫情蔓延。執法機關(guān)要強化法治理念、增強法治意識，堅持嚴格規范公正文明執法，嚴禁過(guò)度執法、粗暴執法，始終在法治軌道上統籌推進(jìn)疫情防控和維護穩定工作。落實(shí)上述要求，在執法環(huán)節，特別要關(guān)注以下幾個(gè)方面。
一是依法嚴肅查處危害疫情防控行為。要嚴格執行傳染病防治法及其實(shí)施條例、野生動(dòng)物保護法、動(dòng)物防疫法、突發(fā)公共衛生事件應急條例等疫情防控和應急處置法律法規，對拒不執行疫情防控期間應急管理措施的，依法從嚴從重追究相應法律責任。嚴厲打擊阻礙或者妨害疫情防控人員依法實(shí)施防疫管理、隔離觀(guān)察、社區管理、物資調配運輸等疫情防控措施的違法行為。依法嚴肅處理個(gè)人隱瞞病史、重點(diǎn)地區旅居史、與患者或疑似患者接觸史，逃避隔離、醫學(xué)觀(guān)察等行為。依法嚴懲捕殺和非法收購、運輸、出售國家重點(diǎn)保護野生動(dòng)物和制品等違法犯罪行為。依法嚴厲打擊造謠傳謠、妨害公務(wù)、暴力傷醫等破壞疫情防控的違法犯罪行為，保障社會(huì )安定有序。
二是加強市場(chǎng)秩序、產(chǎn)品質(zhì)量等重點(diǎn)領(lǐng)域的執法監管。依法嚴厲打擊利用疫情哄抬物價(jià)、囤積居奇牟取暴利，擾亂市場(chǎng)秩序，制售假冒偽劣疫情防控藥品、醫療器械、醫用衛生材料及其他疫情防控材料，利用虛假宣傳欺騙消費者等違法犯罪行為。
三是依法規范捐贈受贈行為。確保受贈財物全部及時(shí)用于疫情防控，充分發(fā)揮捐贈物資對疫情防控和困難群眾的幫扶作用。捐贈接收機構工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，致使捐贈物資造成重大損失的，由所在單位依照有關(guān)規定予以處理；構成犯罪的，移交有關(guān)部門(mén)依法追究法律責任。
司法環(huán)節。習近平總書(shū)記指出，要加大對危害疫情防控行為執法司法力度，加強對相關(guān)案件審理工作的指導，及時(shí)處理，定分止爭。落實(shí)上述講話(huà)精神，各司法機關(guān)要找準結合點(diǎn)、切入點(diǎn)和著(zhù)力點(diǎn)，為疫情防控提供切實(shí)有效的司法保障。
人民法院要按照兩高、兩部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見(jiàn)》要求，加強對相關(guān)案件審理工作的指導，準確適用法律，依法嚴懲抗拒疫情防控措施、暴力傷醫、制假售假、哄抬物價(jià)、詐騙、聚眾哄搶、造謠傳謠、疫情防控失職瀆職、貪污挪用、破壞交通設施、破壞野生動(dòng)物資源等各類(lèi)違法犯罪，有力保障疫情防控工作開(kāi)展；要加強對疫情所涉民事、行政、執行案件的法律適用和政策把握問(wèn)題的研究，適時(shí)發(fā)布指導意見(jiàn)，指導地方各級人民法院妥善審理執行相關(guān)案件，有力維護正常經(jīng)濟社會(huì )秩序。
檢察機關(guān)要在黨委、政法委領(lǐng)導下，依法從嚴從重懲治妨害疫情防控犯罪，回應社會(huì )關(guān)切，震懾違法犯罪。要嚴厲懲治利用疫情哄抬物價(jià)、囤積居奇、趁火打劫等擾亂社會(huì )秩序的犯罪行為；嚴厲懲治制售假劣藥品、醫療器械、醫用衛生材料等犯罪行為；嚴厲懲治暴力傷害醫務(wù)人員，打砸、毀壞醫療設施等犯罪行為，尤其是以暴力、威脅等方法妨害公務(wù)、干擾醫療秩序和疫情防控秩序的犯罪行為；嚴厲懲治假借研制、生產(chǎn)或者銷(xiāo)售用于疫情防控物品的名義騙取公私財物、捏造事實(shí)騙取公眾捐贈款物等犯罪行為。對于編造、故意傳播虛假疫情信息引發(fā)社會(huì )恐慌，嚴重擾亂社會(huì )秩序的，要及時(shí)依法追訴；對于故意傳播新型冠狀病毒，造成嚴重后果或者情節嚴重的，要及時(shí)依法從嚴追訴。
守法環(huán)節。習近平總書(shū)記指出，要加強疫情防控法治宣傳和法律服務(wù)，組織基層開(kāi)展疫情防控普法宣傳，引導廣大人民群眾增強法治意識，依法支持和配合疫情防控工作。要強化疫情防控法律服務(wù)，加強疫情期間矛盾糾紛化解，為困難群眾提供有效法律援助。落實(shí)上述講話(huà)精神，在守法環(huán)節要重點(diǎn)做好以下幾項工作。
自新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，福建省寧德市壽寧縣公安局交警大隊女子騎行隊奔赴執勤一線(xiàn)，在完成交通管理任務(wù)的同時(shí)，通過(guò)沿街宣傳、拍攝防疫知識短視頻等方式，成為抗疫中的巾幗力量。圖為2020年2月13日，壽寧縣公安局交警大隊女子騎行隊將宣傳牌掛在摩托車(chē)上，準備上街宣傳。 新華社記者 林善傳/攝
一是加強疫情防控法治宣傳，營(yíng)造良好的法治環(huán)境。要在避免公眾聚集的前提下，按照“誰(shuí)執法誰(shuí)普法”、“誰(shuí)管理誰(shuí)普法”、“誰(shuí)服務(wù)誰(shuí)普法”的普法責任制要求，全面壓實(shí)普法宣傳教育責任，切實(shí)發(fā)揮鄉鎮、街道、社區等基層組織作用，加強衛生防疫法律知識宣傳，向社會(huì )公眾講明疫情實(shí)際情況、政府正在采取的措施及其法律依據和理由，增強群眾依法處置疫情的理念。有關(guān)人民團體、新聞媒體、政府機關(guān)要充分履行公益普法職責，將普法宣傳融入疫情防控管理、服務(wù)和執法全過(guò)程，通過(guò)選取典型案例、以案釋法等形式，加強警示教育，提高群眾自我防范意識，震懾違法分子，提高公眾法治觀(guān)念。
二是強化疫情防控法律服務(wù)，營(yíng)造良好的社會(huì )環(huán)境。要認真研究因疫情引起的企業(yè)復工、保險待遇、合同履行等法律問(wèn)題，注重解決中小企業(yè)遇到的困難，強化分類(lèi)指導與應對，提出有針對性的法律指引。要充分發(fā)揮法律服務(wù)行業(yè)作用，大力開(kāi)展疫情防控法律服務(wù)，加大公共法律服務(wù)熱線(xiàn)和網(wǎng)絡(luò )服務(wù)力度，為困難群眾提供有效法律援助，加強疫情期間矛盾糾紛化解，引導廣大群眾主動(dòng)參與群防群治，理解、支持、配合疫情聯(lián)防聯(lián)控工作。
三是充分發(fā)揮社會(huì )組織和志愿者的作用。廣泛發(fā)動(dòng)專(zhuān)職巡防力量、網(wǎng)格員、平安志愿者等社會(huì )力量，扎實(shí)做好信息核查、政策宣傳、排查幫扶、心理疏導、矛盾化解等基層基礎工作，筑牢村莊社區疫情防控“第一道防線(xiàn)”。
四是強化公眾的自律責任，奠定堅實(shí)的群眾基礎。社會(huì )公眾要充分認識每一位成員防控疫情的社會(huì )責任，自覺(jué)履行法律義務(wù)，做到不信謠、不造謠、不傳謠，盡最大努力依法參與疫情防控工作。
三、努力提高依法防控、依法治理能力
習近平總書(shū)記強調，各級黨委和政府要全面依法履行職責，堅持運用法治思維和法治方式開(kāi)展疫情防控工作，在處置重大突發(fā)事件中推進(jìn)法治政府建設，提高依法執政、依法行政水平。各有關(guān)部門(mén)要明確責任分工，積極主動(dòng)履職，抓好任務(wù)落實(shí)，提高疫情防控法治化水平，切實(shí)保障人民群眾生命健康安全。落實(shí)習近平總書(shū)記上述要求，加強疫情防控法治保障，全面提高依法防控、依法治理能力，需要在以下幾個(gè)方面下功夫。
堅持以人民為中心。人民的生命健康高于一切。確保人民群眾生命安全和身體健康，是我們黨治國理政的一項重大任務(wù)。新冠肺炎疫情防控工作必須始終將保障人民生命安全和身體健康放在第一位。進(jìn)入疫情防控的應急狀態(tài)后，公民的部分權利會(huì )因此受到限制和壓縮。例如，強制隔離會(huì )限制部分人員的人身自由，緊急征用會(huì )限制部分人員的財產(chǎn)權利。但是，任何限制公民人身和財產(chǎn)權利的措施都不能以損害人民生命和基本權利為代價(jià)，都必須堅持人道主義底線(xiàn)。與人民生命健康密切相關(guān)的知情權、隱私權、人格尊嚴等基本權利也必須予以尊重，不得任意進(jìn)行非法限制和侵害。
善于運用法治思維和法治方式。要注重提高運用法治思維、法治方式處置突發(fā)事件的能力。各級領(lǐng)導干部作為防控工作的組織者和領(lǐng)導者，在疫情防控各環(huán)節、各方面都擔負著(zhù)重要職責，法律對應對重大突發(fā)事件作出授權的，必須積極主動(dòng)、依法全面履職。疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅持依法防控，嚴格遵守法治原則，確保在法治軌道上統籌推進(jìn)各項防控工作。有關(guān)公權力機關(guān)要結合部門(mén)職能，明確任務(wù)分工，依據法律授權，組織開(kāi)展執法檢查、法治宣傳教育、法律服務(wù)等工作，將依法防控、依法治理落實(shí)到鄉鎮、街道和社區，保障疫情防控工作順利開(kāi)展。由于新冠肺炎疫情防控面臨前所未有的新情況和新問(wèn)題，有些事項法律預先作出了明確授權，有些情形法律沒(méi)有進(jìn)行明確授權或者授權不明確、不充分。在人民生命健康受到現實(shí)威脅而法律又沒(méi)有明確授權的情況下，為有效抗擊疫情，各級黨委政府要勇于履職、敢于擔當，按照法律的基本精神及合理性原則作出處理，采取合乎情理、符合實(shí)際的措施及時(shí)解決人民群眾面臨的現實(shí)困難，不得以法律沒(méi)有明確授權為由消極無(wú)為、袖手旁觀(guān)。在依據合理性原則擔當履職的過(guò)程中，必須遵守不得濫用職權、徇私舞弊的底線(xiàn)，確保應急處置措施經(jīng)得起事后的監督和審查。
2020年2月2日，在寧夏鹽池縣青銀高速公路花馬池出入口野生動(dòng)物檢查點(diǎn)，工作人員檢查即將駛出的車(chē)輛。 新華社記者 馮開(kāi)華/攝
把握應急狀態(tài)下法治的特點(diǎn)。應急狀態(tài)下的法治與常規狀態(tài)下的法治相比有其自身特點(diǎn)。常規狀態(tài)下，公權力運行一般堅持“法無(wú)授權不可為”的原則，私權利行使一般奉行“法無(wú)禁止即可為”的理念。但是，在疫情防控的應急狀態(tài)下，政府必須發(fā)揮更加鮮明的主導作用，集中力量和資源，加大投入和力度，在一定范圍和限度內，通過(guò)行使緊急行政權，采取某些特殊應對措施，以更好地維護社會(huì )公共利益，不完全受“法無(wú)授權不可為”的局限。應急狀態(tài)下的公民權利要受到適當限縮來(lái)服從抗擊疫情的大局，接受公權力機關(guān)的統一指揮，承擔必要的容忍義務(wù)。應急狀態(tài)下的法治呈現公權力擴張、部分私權利受限的特點(diǎn)，但是對私權利的限制必須堅持人道主義底線(xiàn)，不能突破保障基本人權的原則限制，過(guò)分壓縮私權利的行使空間。
堅持合目的性、合法性與正當性的統一。應急狀態(tài)會(huì )造成一定的消極后果，其應對機制也是將有效控制、化解危機作為基本目標。在設計、推行各項應急措施的同時(shí)，要把握好效益與成本的關(guān)系，堅持應急處置合目的性、合法性與正當性相統一，既要講求依法依職權管控危機，實(shí)現有效控制危機的基本目標，也要適當控制應急成本，講求應急效益，避免緊急狀態(tài)實(shí)際情況與處置措施力度失衡。應急狀態(tài)可以根據形勢的危急程度劃分為不同等級和類(lèi)型，從而做到分地區、分類(lèi)型、分情況處理，切忌“一刀切”。對疫情形勢緩解或風(fēng)險較低的地區，可以區分風(fēng)險等級、區域、類(lèi)型采取較為柔性的應急措施；在公共危險已經(jīng)消失的地方，應當及時(shí)變更或解除某些應急措施。
應對新冠肺炎疫情關(guān)乎人民生命健康，適時(shí)復工復產(chǎn)關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展大計。應急狀態(tài)并非社會(huì )常態(tài)，長(cháng)期保持應急狀態(tài)將極大增加社會(huì )運行成本。在依法防控新冠肺炎疫情的同時(shí)，也要做好復工復產(chǎn)預案，根據疫情形勢變化，動(dòng)態(tài)調整防控措施，積極、穩妥、有序地組織復工復產(chǎn)，從而推動(dòng)正常生產(chǎn)、生活秩序的恢復，將應急狀態(tài)所造成的損失減少到最低限度。