文/張雁(深圳市住房和建設局物業(yè)處處長(cháng))
物業(yè)管理在此次新冠肺炎疫情防控起了重要作用，充分證明了物業(yè)管理隊伍是基層治理中不可或缺的力量。通過(guò)制度創(chuàng )新，建立合理的體制機制，發(fā)揮好這支隊伍的作用，提高基層治理水平，已達成各方共識。制度創(chuàng )新的方向是堅持市場(chǎng)化、還是回歸行政化則分野鮮明。本文試圖通過(guò)抗擊疫情的做法說(shuō)明：堅持市場(chǎng)化方向，以業(yè)主為小區基層治理主體，理順物業(yè)管理各方主體的關(guān)系，明確各方主體權責利，是更合理的選擇;以物業(yè)管理處為基層治理主體，實(shí)施小區一體化管理的思路行不通。
一、物業(yè)管理在疫情防控中作用突出
(一)物業(yè)管理處的作用
城市除了馬路就是物業(yè)小區，物業(yè)管理量大面廣的特點(diǎn)契合了疫情防控全覆蓋、無(wú)死角要求，這決定了物業(yè)管理是在疫情防控期間可以依靠的重要力量。各小區的物業(yè)管理處在加強清潔消殺同時(shí)，協(xié)助社區做好物業(yè)管理區域封閉式管理、人員排查、信息登記、體溫測量、隔離人員服務(wù)等疫情防控工作，為構筑聯(lián)防聯(lián)控嚴密防線(xiàn)做出了重大貢獻。
(二)緊急情況下履行政府規定疫情防控義務(wù)
深圳市防疫指揮部2月7日決定施行小區封閉管理，業(yè)主、物業(yè)管理處、社區基層組織等社會(huì )各方面都有執行封閉管理的法定義務(wù)。物業(yè)管理處在社區黨委的統籌和領(lǐng)導下，落實(shí)有關(guān)疫情防控措施，向社區黨委反饋疫情防控工作情況，落實(shí)小區圍合封閉管理工作，及時(shí)跟進(jìn)最新發(fā)布的決定、命令，并及時(shí)調整相關(guān)工作，將疫情防控落到實(shí)處。
(三)依法履行防控疫情義務(wù)避免防控過(guò)當
緊急情況下，政府(或指揮部)在公共需要與私人權益之間權衡取舍，根據公共衛生管理需要做出限制行政相對人權利的決定。物業(yè)服務(wù)企業(yè)嚴格準確履行市防疫指揮部規定的義務(wù)，不得擴大或縮小范圍。執行人民政府發(fā)布的相關(guān)決定時(shí)，不得隨意阻截他人，不得私拆他人郵件，不得泄露被隔離的人員的信息；對不配合防控工作的人員勸導不利時(shí)，只能報告公安采取強制手段。網(wǎng)傳有湖北回深人員躲在車(chē)輛后備箱逃避檢查，深圳有些小區保安要求檢查車(chē)主后備箱，應該以業(yè)主自愿配合或業(yè)主大會(huì )通過(guò)為原則，如果業(yè)主抵制，物業(yè)小區保安不能強制，避免防控過(guò)當。
二、物業(yè)管理處不再是小區管理者
(一)物業(yè)管理處是住宅市場(chǎng)化產(chǎn)物
在住房制度改革前，房子歸政府所有，房管所扮演住宅小區管理者的角色，小區的事都是房管所的事。住房制度改革后，實(shí)行住宅市場(chǎng)化，建筑物區分了所有權，出現了私有產(chǎn)權，建筑物有專(zhuān)有部分和共有部分，建筑物專(zhuān)有部分賣(mài)給了個(gè)人，建筑物有共有部分歸全體業(yè)主共有。絕大部分房管所改制為物業(yè)公司在小區的管理處，物業(yè)管理處變成了業(yè)主共同出資聘請的管家，管理物業(yè)共有部分。
(二)物業(yè)管理處是服務(wù)者不是管理者
人們習慣地認為物業(yè)管理處就是房管所，住宅小區的事是物業(yè)管理處的事，管理處就是小區管理者。政府各部門(mén)也習慣將住宅小區的事都交給物業(yè)管理處，將監管職責一并移交給物業(yè)管理行業(yè)主管部門(mén)。房管所由財政供養，受政府委托管理小區，擔當小區管理者角色可以理解;物業(yè)管理處受業(yè)主委托管理物業(yè)共有部分，拿業(yè)主的錢(qián)，履行的是物業(yè)合同約定的義務(wù)，服務(wù)于業(yè)主，是市場(chǎng)行為，不再是法定管理者的角色。
三、物業(yè)管理行政化存在的問(wèn)題
(一)非常時(shí)期臨時(shí)的授權無(wú)法追責
深圳市在疫情期間為了便于指揮調度，默認將物業(yè)管理行政化，將物業(yè)管理處當房管所，直接描述為物業(yè)管理部門(mén)，賦予物業(yè)管理處安全收運處置醫療廢物和廢棄口罩的義務(wù)。這樣簡(jiǎn)單地將任務(wù)分下去了，但是，因為下面兩個(gè)原因，反而留下了醫療廢物傳染的隱患：一是物業(yè)管理處不專(zhuān)業(yè)，不能保證安全收運處置醫療廢物和廢棄口罩，不是政府部門(mén)，無(wú)法追責，承擔不了傳染事故后果;二是物業(yè)管理主管部門(mén)也不專(zhuān)業(yè)，出了傳染事故問(wèn)責物業(yè)主管部門(mén)也于事無(wú)補。正確的選擇是讓專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的事，環(huán)衛部門(mén)履行自身的指導監督職責，屬地街道辦購買(mǎi)環(huán)衛公司提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)，權責利都清晰。
(二)物業(yè)管理行政化弊端
將物業(yè)管理行政化，把物業(yè)管理處等同于房管所，將管理處作為政府職能的延伸，承擔小區管理物業(yè)小區的義務(wù)，把小區所有事情交給物業(yè)管理處解決，實(shí)行一體化管理，有幾個(gè)問(wèn)題無(wú)法解決：一是政府讓業(yè)主出錢(qián)給管理處，授權管理處管理物業(yè)小區，不拿政府的錢(qián)去辦政府的事，權責利不對等，從法理上說(shuō)不通;二是物業(yè)管理處只是物業(yè)服務(wù)企業(yè)在小區的機構，履行發(fā)現、勸阻、報告義務(wù)，沒(méi)有執法權，不能采取強制手段，在小區行使管理權時(shí)會(huì )產(chǎn)生物業(yè)管理矛盾，也容易誘發(fā)尋租行為;三是物業(yè)管理矛盾上交到物業(yè)管理主管部門(mén)，但是物業(yè)管理主管部門(mén)也代替不了查違、城管、消防、公安等其它部門(mén)職責，沒(méi)法最終解決物業(yè)小區矛盾;四是回到行政化解決不了房管所時(shí)代住戶(hù)對服務(wù)質(zhì)量不滿(mǎn)意的問(wèn)題。
四、沿著(zhù)市場(chǎng)化方向深化改革是合理選擇
(一)管理處的權力來(lái)源于業(yè)主授權
管理處受業(yè)主委托，履行物業(yè)合同約定的義務(wù)，對業(yè)主負責，所有的權力來(lái)源于業(yè)主授權。廣東省1月23日啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛生事件一級響應，深圳市住建局立即印發(fā)緊急通知，要求各物業(yè)服務(wù)企業(yè)加強物業(yè)管理區域環(huán)境衛生消殺工作、加強工作人員個(gè)人防護工作，配合街道辦及社區工作站開(kāi)展防控及宣傳工作，外來(lái)人員和車(chē)輛登記等聯(lián)防聯(lián)控工作。部分物業(yè)小區根據秩序維護的授權或者業(yè)委會(huì )要求，在指揮部發(fā)文之前就實(shí)行了封閉式管理，得到業(yè)主的普遍支持和配合。深圳市商務(wù)局1月31日對特殊時(shí)期居民線(xiàn)上購物大增而部分小區物業(yè)出于疫情防范需要禁止快遞員進(jìn)出做法提出異議。深圳市住建局在例行督導通報中提醒各物業(yè)企業(yè)以人民為中心，在業(yè)主同意的情況下可以設置代收點(diǎn)，并在物業(yè)管理區域廣而告之，同時(shí)為老人、隔離住戶(hù)等不方便領(lǐng)取的住戶(hù)提供送物品上樓的服務(wù)。物業(yè)小區是全體業(yè)主的公共空間，非常時(shí)期，業(yè)主大會(huì )決定小區封閉管理是合理的，物業(yè)管理處實(shí)施封閉管理也是合法的。
(二)業(yè)主是物業(yè)小區的主體且潛力巨大
深圳市啟動(dòng)一級響應后，通過(guò)到小區調研和各方反饋，深圳市住建局了解到很多物業(yè)管理處嚴重缺乏口罩等防疫物資，及時(shí)統計需求情況，向省住建廳和市防疫指揮部報告。截至2月19日，共收到省廳5520個(gè)口罩等物資，市指揮部13萬(wàn)個(gè)口罩和若干消毒劑等物資。市住建局收到的當天分下去，以解基層燃眉之急。但這些相對目前全市已復工的14萬(wàn)物業(yè)人員，也只是杯水車(chē)薪。政府給了物業(yè)管理處義務(wù)，但是很難滿(mǎn)足必需品的保障。市住建局發(fā)布了給業(yè)主和業(yè)委會(huì )的公開(kāi)信(包括海報版)，告訴業(yè)主保護物業(yè)員工就是保護業(yè)主自己，呼吁業(yè)主為小區物業(yè)捐口罩等防疫物資。公開(kāi)信反響非常好，業(yè)主的力量調動(dòng)起來(lái)，能量很大，很多小區業(yè)主自發(fā)為物業(yè)捐款捐物，解決了大部分的物資保障問(wèn)題，夯實(shí)了群防群治的嚴密防線(xiàn)。非常時(shí)期社區防控是關(guān)鍵，社區主體是住戶(hù)，權責利對等的做法是：政府把疫情防控責任賦予業(yè)主，業(yè)主委托物業(yè)公司，同時(shí)為物業(yè)公司提供物資和資金保障。深圳宏發(fā)物業(yè)一小區業(yè)委會(huì )就提議上調兩個(gè)月管理費，作為疫情防控成本的分攤和對物業(yè)人員的激勵。
(三)做實(shí)物業(yè)管理市場(chǎng)甲方主體是問(wèn)題的關(guān)鍵
小區群防群治的主體是業(yè)主，小區基層治理的主體也是業(yè)主，業(yè)主全體就是物業(yè)管理市場(chǎng)甲方主體——業(yè)主大會(huì )。因為業(yè)主大會(huì )和業(yè)委會(huì )矛盾太多，各級部門(mén)回避選舉業(yè)委會(huì )、成立業(yè)主大會(huì )，全國人大沒(méi)有明確業(yè)主組織法人地位。本來(lái)該由業(yè)主大會(huì )承擔的小區消防、查違、防止高空拋物、文明養犬、垃圾分類(lèi)以及非常時(shí)期疫情防控等等義務(wù)，由于沒(méi)有明確業(yè)主組織法人地位，只能直接賦予物業(yè)服務(wù)企業(yè)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)由業(yè)主支付服務(wù)費、對政府負責、管理業(yè)主，權責利不對等，產(chǎn)生眾多繁雜的物業(yè)管理矛盾。如果能夠明確業(yè)主組織法人地位，在區分所有權建筑投入使用時(shí)就成立業(yè)主大會(huì )，將所有賦予物業(yè)服務(wù)企業(yè)的義務(wù)都明確賦予業(yè)主大會(huì )，業(yè)主大會(huì )通過(guò)物業(yè)合同委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)承擔，費用由業(yè)主通過(guò)物業(yè)管理費分攤。物業(yè)服務(wù)企業(yè)不再承擔法定義務(wù)，不再有準公共管理性質(zhì)，回歸市場(chǎng)主體身份，只是履行合同規定的約定義務(wù)，只對業(yè)主大會(huì )負責。其他政府部門(mén)和公共事業(yè)專(zhuān)營(yíng)單位管理和服務(wù)對象是業(yè)主，而不是物業(yè)公司，各負其責。物業(yè)主管部門(mén)負責監督物業(yè)管理市場(chǎng)公平有序發(fā)展，負責小區所有事項監管卻管不過(guò)來(lái)的矛盾不復存在。與此同時(shí)，物業(yè)管理市場(chǎng)失靈、物業(yè)管理費沒(méi)有彈性的問(wèn)題也迎刃而解了。
(四)建立政府購買(mǎi)服務(wù)的疫情防控長(cháng)效機制
物業(yè)管理在社區疫情防控中發(fā)揮了重要作用，是屬地疫情聯(lián)防聯(lián)控體系重要力量，投入了防疫物資、人員和資金。 為此，深圳市政府制定了專(zhuān)項扶持政策，對物業(yè)管理企業(yè)在疫情防控期間增加的額外支出給予了財政補貼政策。從長(cháng)期來(lái)看，可以政府購買(mǎi)服務(wù)的形式，將物業(yè)管理納入社區疫情防控體系，建立疫情防控長(cháng)效機制。
五、物業(yè)管理參與基層治理
(一)通過(guò)黨領(lǐng)導下的基層治理化解物業(yè)管理矛盾
現在只要是物業(yè)小區的矛盾都算成是物業(yè)管理矛盾，這其中相當一部分是業(yè)主與業(yè)委會(huì )相關(guān)的矛盾，這部分更多的是基層治理問(wèn)題。業(yè)主大會(huì )是社會(huì )基層自治組織，是社會(huì )基層治理的主體，按照中國特色社會(huì )主義基層治理體系安排，在社區黨委和小區黨支部領(lǐng)導下實(shí)行小區自治。業(yè)主是基層治理的核心，把業(yè)主的問(wèn)題解決好了才算解決了基層治理問(wèn)題。如前文所述，業(yè)主團體的潛力巨大，組織好業(yè)主，建立正常運作的業(yè)主團體組織——業(yè)主大會(huì )，是基層治理的核心和關(guān)鍵，也是群防群治的重點(diǎn)。業(yè)主組織力量很大，只有黨組織占領(lǐng)了這塊陣地，才能防止被別有用心的人或組織利用。小區黨組織領(lǐng)導業(yè)主發(fā)揮作用的必要性，在疫情防控期間也顯得尤為迫切。深圳市防疫指揮部社區小區組指出要發(fā)揮小區黨組織戰斗堡壘作用，沒(méi)有成立小區黨組織的要成立臨時(shí)黨組織，領(lǐng)導小區聯(lián)防聯(lián)控工作。
(二)物業(yè)管理處在基層黨委領(lǐng)導下參與基層治理
中國特色社會(huì )治理堅持黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會(huì )協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐，首要的是黨委領(lǐng)導。物業(yè)小區基層治理是社會(huì )治理在城市基層的具體實(shí)踐，在社區黨委領(lǐng)導下設立物業(yè)小區黨支部，樹(shù)立領(lǐng)導核心，領(lǐng)導業(yè)委會(huì )的選舉、監督業(yè)委會(huì )運作。領(lǐng)導業(yè)主成立業(yè)主大會(huì )，保障業(yè)主大會(huì )時(shí)刻維護全體業(yè)主利益、嚴格履行業(yè)主的權利與義務(wù)。業(yè)主大會(huì )按照合同委托物業(yè)管理處進(jìn)行小區管理，監督物業(yè)管理處不作為。在非常時(shí)期，由業(yè)委會(huì )委托物業(yè)公司做好疫情防控，自然就沒(méi)有那么多的矛盾。
(三)物業(yè)管理處在疫情防控中依然是在社區領(lǐng)導下
物業(yè)管理處在履行疫情防控義務(wù)工作中，發(fā)現有拒不配合依法開(kāi)展疫情防控工作的人員時(shí)，勸阻其出入小區，并向社區“三位一體”防控小組報告相關(guān)情況。由社區“三位一體”防控小組依據指揮部的規定處理。物業(yè)管理處是在社區黨委的領(lǐng)導下，像履行消防、查違、放高空拋物、文明養犬、垃圾分類(lèi)等事項一樣，依然是履行發(fā)勸阻報告的義務(wù)，只是這件事是報告給社區防控小組，不是各政府部門(mén)。
反思物業(yè)管理在疫情防控過(guò)程中的問(wèn)題，更堅定了物業(yè)管理市場(chǎng)化方向。在住宅市場(chǎng)化方向不變的前提下，沿著(zhù)市場(chǎng)化方向創(chuàng )新物業(yè)管理制度，做實(shí)物業(yè)管理市場(chǎng)甲方主體，明確業(yè)主組織法人地位，并賦予相應的義務(wù)，回歸物業(yè)服務(wù)企業(yè)純粹市場(chǎng)主體身份，理順物業(yè)管理市場(chǎng)雙方權利義務(wù)關(guān)系，通過(guò)物業(yè)管理市場(chǎng)自由選擇達到市場(chǎng)均衡，實(shí)現效用最大化，是更合理的選擇。與之配套的是按照中國特色社會(huì )主義社會(huì )治理思路完善城市基層治理體系，成立小區基層黨組織，由小區基層黨組織領(lǐng)導和監督業(yè)主大會(huì )成立和運作，維護業(yè)主的共同利益，滿(mǎn)足人民對美好居住環(huán)境的需要。
重要提示
最近，各物業(yè)服務(wù)企業(yè)積極投身于抗擊新冠肺炎疫情第一線(xiàn)，做出了積極的貢獻，得到了政府、社區、業(yè)主及新聞媒體的高度評價(jià)。但近期我協(xié)會(huì )收到政府主管部門(mén)及其他方面轉來(lái)的信函，反映個(gè)別物業(yè)服務(wù)企業(yè)不作為亂作為甚至亂收費的行為，有的還被地方主管部門(mén)處罰。盡管經(jīng)初步了解，絕大多數是非會(huì )員單位，但必須引起重視。為此提示提醒各會(huì )員單位要以大局為重，必須認真履行聯(lián)防聯(lián)控職責，嚴格按照法律規定辦事，堅決不信謠、不傳謠，切實(shí)做好企業(yè)自身員工防護工作，為打贏(yíng)這場(chǎng)疫情攻堅戰再立新功。